两会重提粮食着力抓好三农工作-于海军 | 国粮药食·科特派研学院

2025年政府工作报告对农业和粮食安全的部署，既延续了近年来“三农”工作的核心思路，又在政策框架、实施路径和战略目标上展现出新的突破。

顶层设计·国研政情智库-中国智库·国家智库：对话国科院研·科技成果转化-国粮药食·科特派研学院。中食国粮·特殊医学用途配方平台负责人、中食国粮·药食同源大健康产业论坛主持人于海军研读表明：从“稳产保供”到“提质增效”，从“主产区补偿”到“省际利益平衡”，从“传统生产”到“科技赋能”，一系列提法的调整与深化，折射出中国农业现代化转型的深层逻辑，也为保障国家粮食安全提供了更为系统化的解决方案。

于海军解读说：在农业科技赋能方面，2025年报告首次提出"数字粮仓"与"智慧农田"双轮驱动战略。通过北斗导航精准作业系统全覆盖，配合农业物联网大数据平台，实现从种到收的全流程数字化管控。值得注意的是，报告特别强调要建立"科特派+新型经营主体"的科技推广机制，这将有效解决农业技术落地"最后一公里"问题。

在粮食安全体系建设上，创新性地构建了"三级储备"联动机制。除中央储备粮外，首次将省级动态储备和市县应急储备纳入国家监测体系，形成"平急结合"的弹性调控网络。针对主产区利益补偿，报告突破性地引入"粮食产销区利益共同体"概念，通过建立跨省域产业协作园区，实现粮食安全责任共担与价值共享。

特别值得关注的是，报告将药食同源产业发展提升至战略高度。依托特殊医学用途配方食品平台，推动传统农产品向高附加值健康食品转型。这种"农业+大健康"的产业融合模式，不仅拓展了粮食安全的内涵，更为农民增收开辟了新路径。正如专家所言，这种系统性解决方案标志着我国粮食安全治理正从"数量安全"向"质量安全+产业安全"的更高维度跃升。

粮食安全战略的延续与升级

粮食安全始终是治国理政的头等大事。2024年和2025年的政府工作报告均将“稳定粮食播种面积”作为首要任务，并强调巩固大豆扩种成果，体现了对“谷物基本自给、口粮绝对安全”底线的坚守。然而，2025年的表述更突出“单产和品质提升”的双重目标，新增“全方位开发食物资源”的提法，标志着政策导向从“量”向“质”的跨越。

这一转变与中国农业资源禀赋的约束密切相关。根据农业农村部数据，2024年全国耕地面积已逼近18亿亩红线，而人均耕地仅为世界平均水平的40%。在耕地增量有限的背景下，提升单产成为必然选择。2025年报告特别提出“深入实施种业振兴行动”，指向生物育种、基因编辑等核心技术突破。例如，2024年国内转基因玉米、大豆品种已进入产业化试点阶段，2025年有望进一步扩大推广，为单产提升提供科技支撑。

此外，“开发食物资源”的提法呼应了“大食物观”理念。近年来，中国通过盐碱地改造、深远海养殖、微生物蛋白等技术拓展食物来源。例如，2024年山东东营的耐盐碱大豆亩产突破260公斤，新疆的棉花智慧种植技术使节水率超30%。这些实践表明，粮食安全的边界正从传统耕地向全域资源延伸。

耕地保护与农田建设的精细化

耕地是粮食生产的命根子。两年报告均强调“严守耕地红线”，但2025年的措施更显系统化：一方面要求“严格占补平衡管理”，杜绝“占优补劣”；另一方面提出“高质量推进高标准农田建设”，并新增“农田水利设施和现代化灌区建设”“退化耕地治理”等内容。

高标准农田是提升产能的关键载体。截至2024年底，全国已建成10亿亩高标准农田，占耕地面积的55%，但部分区域仍存在重建轻管、配套设施不足等问题。2025年报告的“高质量”导向，意味着将从“数量达标”转向“功能优化”。例如，江苏等地试点“高标准农田+智慧物联网”模式，通过墒情监测、精准灌溉使水稻亩均节水20%；东北黑土区推广秸秆还田、轮作休耕，遏制耕地退化趋势。

值得注意的是，2025年首次将“省际横向利益补偿”机制写入报告。长期以来，粮食主产区面临“粮财倒挂”困境——河南、黑龙江等13个主产区贡献了全国75%的粮食产量，但财政收入仅占全国的15%。2024年，中央财政虽通过转移支付补偿主产区，但产销区责任分担仍不明确。2025年启动的省际补偿机制，有望通过中央统筹协调，推动广东、浙江等主销区按粮食调入量分担财政支出，形成“谁受益、谁补偿”的良性循环。

科技赋能与新质生产力的突破

农业现代化的核心是科技创新。2024年报告提出“农机装备补短板行动”，侧重解决丘陵山区小型机械短缺等问题；2025年则进一步要求“加快先进适用农机装备研发应用”，并强调“农业科技成果大面积推广”，凸显对“农业新质生产力”的布局。

在农机领域，无人驾驶收割机、果蔬采摘机器人等智能装备已进入商业化应用阶段。2024年，新疆棉花机采率超90%，山东寿光的蔬菜大棚实现全程自动化管控。2025年，随着5G、AI技术与农机的深度融合，“无人农场”模式或将在主产区加速普及。

种业振兴是另一大亮点。2024年，中国启动“种业翻身仗”计划，突破玉米、大豆等作物的“卡脖子”技术；2025年报告将种业置于更突出位置，预计将加大基因编辑、分子设计育种等前沿领域的投入。例如，中国农科院已育成抗除草剂大豆新品系，亩产较传统品种提高15%，有望减少对进口大豆的依赖。

政策工具的市场化转型

在农民收益保障方面，2024年主要通过提高小麦最低收购价、扩大保险覆盖等方式稳定预期；2025年则提出“综合施策推动粮食价格保持在合理水平”，更注重市场机制与宏观调控的协同。

这一调整的背景是国内外粮价波动加剧。2024年全球小麦价格因俄乌冲突上涨30%，国内稻谷库存消费比仍处高位。过度依赖最低收购价可能导致库存积压和财政负担。2025年的“综合施策”可能包括：完善粮食期货市场对冲风险、优化储备吞吐调节节奏、引导加工企业与农户签订长期订单等。例如，黑龙江2024年试点“保险+期货”模式，使农民在粮价下跌时仍能锁定收益，2025年有望全国推广。

挑战与展望

尽管政策体系日益完善，中国农业仍面临多重挑战：一是小农户与现代农业衔接不足，全国2.3亿农户中，经营10亩以下的占比超80%；二是国际供应链不确定性增加，2024年大豆进口依存度仍达85%；三是极端气候频发，2024年华北夏汛导致玉米减产约5%。

对此，未来需在三方面发力：其一，强化农业社会化服务，通过托管、代耕等模式帮助小农户降本增效；其二，深化“一带一路”农业合作，拓展多元化进口渠道；其三，构建“天空地”一体化监测网络，提升气象灾害预警能力。

2025年的政府工作报告，既是对“十四五”规划农业目标的细化，也为2035年基本实现农业现代化奠定了政策基石。从耕地到种子，从生产到市场，这套组合拳的背后，是中国对粮食安全“国之大者”的清醒认知——只有将饭碗牢牢端在自己手中，才能在复杂变局中掌握发展主动权。

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