产业聚集的载体 谋定研究·中国智库：产业园区开发如何破局？

卢晶峰 新闻中国采编网 中国新闻采编网 中国企业家手机报 谋定研究中国智库网 国研智库 国情讲坛 商协社团 谋定论道 经信研究 哲商对话 万赢信采编：

“先有蛇口，后有深圳。深圳作为改革开放的第一窗口,便是从蛇口开始,作为我国第一代产业园区代表，40多年来见证了中国经济的蓬勃发展。”全国工商联执委、中国经济和信息化研究中心主任、国家政策研究室中国国情研究中心主任万祥军研读表明，产业园区作为产业聚集的载体，既是地区产业发展及转型升级的空间载体，又是地区经济社会发展的重要引擎。因此各地用心搭建平台、强化服务，精心筑巢引凤。

那么如何引凤来栖，尤其受疫情和经济增长放缓的多重影响下，产业园项目如何推进成为研究热点。本文就园区盈利模式、招商、运营及绩效评价等逐一介绍，并以浙江某一腾笼换鸟园区项目做案例分析。

一、园区开发类型

产业园形式多样，根据UNIDO（United Nations Industrial Development Organization，联合国工业发展组织）产业园区指南（以下简称“UNIDO产业园指南”）,产业园区类型包括生态工业园区（EIPs）、经济特区（SEZs）、保税区（Bonded Area）、高新技术产业园（HTPs）及农业产业园（AIPs）等，其类型众多，难以穷举，本文从主导开发维度将产业园划分为三类，即政府主导模式、企业主导模式及政企合作模式。

（一）政府主导模式

国内早期开发建设的产业园基本是政府主导的，政府通常成立一个机构、挂两块牌子，一块牌子是园区管委会，另一块是国有开发建设公司。管委会负责规划、行政管理和招商，基建、经营则由开发建设公司负责。此类模式的代表园区有北京中关村、上海张江高科技园区等。

（二）企业主导模式

随着工业地产发展，各地相继出现了由工业/产业地产商开发建设的产业园，如物流园、科技园等，开发商中既有国资，也有外资和民企。早期企业主导开发建设的产业园区大多位于大型产业园区内，属于“子园区”， 其产业政策、产业运营还需依赖母园区，如园区管委会等。

近些年企业投资开发建设的很多产业园区规模较大，投资商/运营商自行承担园区运营与企业服务功能。此类模式的代表园区有清华科技园、联东U谷等。

（三）政企合作模式

除了上述政府、企业主导两类外，一些区域的园区也推行政企合作模式，以达到优势互补。政府一般主要负责建设及基础服务，企业主要进行招商、运营及增值服务。在这类合作模式下，政府从繁重招商事务中解放出来，交给专业的企业执行，激发市场潜力，实现利益共享，同时通过设定相应风险共担机制、绩效考核机制，督促、激励企业调动资源全力以赴。具体合作形式可以是股权合作、非股权合作，其中非股权合作一般指地方政府委托企业提供招商、运营等市场化属性更强的服务，地方政府负责建设及相关优惠政策支持。

这类模式下，已运营代表园区有上海紫竹国家高新技术产业开发区、厦门火炬高技术产业开发区、长沙国家高新技术产业开发区等。

二、园区的盈利模式

国内产业园区的经营状况，可以看出园区的盈利收入主要来自两类：地产增值收入和产业增值收入（图1）：

其中地产增值收入指依附在土地溢价基础上的一种盈利模式，通过建设工业厂房、仓库、办公楼、商业配套并以出租出售方式供企业使用，同时提供物业服务。这类盈利点虽然简单粗暴，但仍是绝大多数园区收入的主要来源。

而产业增值收入是在地产增值的基础上开展运营服务和享受关联政策，具体包括产业投资、中介服务、平台服务、政府补贴、税收奖励五个方面。

（一）产业投资

主要指园区建立或控股专业产业投资机构，如天使基金、风险投资、私募等，以此开展项目投资，实现企业成长并获取长期收益。

（二）中介服务

园区整合产业资源，引进各类中介服务机构，向入园企业提供工商注册、融资、法律咨询、资质认证、管理咨询、知识产权服务、网络通信服务等全套产业服务，并向中介机构适当收取佣金的收益模式。

（三）平台服务

相对于上述收取佣金，有实力的园区可以组建专业咨询部门或专业化公司，自主建立公共服务平台，为园区企业提供针对性的技术服务、市场营销服务、金融信贷服务、管理咨询服务等，获得高附加值收入。

（四）政府补贴

为鼓励园区改善创业环境和提高服务能力，地方政府会适当拿出财政资金以项目补贴、贷款贴息等形式给予园区资金扶植。

（五）税收奖励

税收奖励指入园企业上缴的税收中由地方支配部分，采取合理返还园区的方式，支持园区建设、招商或运营管理，具体比例根据园区策划阶段财务平衡分析及地方实际情况而定。

三、关于招商

随着国内产业转移、升级，大量沿海地区产业向内陆甚至海外搬迁。一方面，内陆地区摩拳擦掌，希望在这一轮搬迁中吸纳一批适合当地发展的企业；另一方面在结构调整、产业升级的时代背景下，老工业区腾笼换鸟，摒弃落后产业，引入高附加值产业势在必行，尤其在沿海发达地区需求较大。那么如何开展招商则是重中之重，园区招商主要包括4步：产业定位、招商目标、配套支持、营销推广。

（一）产业定位

产业定位是产业园区规划中重要的一环，指园区根据自身的独特优势、所处的经济发展阶段以及各产业的运行特点，合理地进行产业布局，确定主导产业、支柱产业以及基础产业。

传统的园区产业定位一般是两个维度，维度一是专注宏观经济和产业技术领域的研究，维度二是专注区域战略空间和法定规划的研究。新时代下的园区产业定位给市场提出了新的要求，需要进行多角度、多维度的综合考虑。如今产业定位的目的是平衡顶层战略定位和落地操作性，谋划一个具有前瞻性、可落地、可持续发展的产业体系，使得既能在各级目标下实现符合区域实际情况的产业定位选择，又能使得目标产业定导向下的园区招商和运营具有可操作性。

产业定位的核心是确定主导产业、支柱产业、战略产业与特色产业，在产业研究上我们主要侧重于思考空间要素、产业基础、产出效益、产业前景与政策导向等五个方面问题。

从区域发展空间与要素条件方面，确定相关产业的战略取舍情况。包括用地空间、环境容量、单位面积投资强度等等。

从区域产业发展现状与产业基础方面，研究相关产业的布局难易情况。包括产业基础现状、产业规模、产业结构布局现状、专业化水平等，基于区域产业基础和产业特色，有效整合行业，提高区域综合竞争力。

从产业链附加值与价值链方面，探讨已有产业的贡献大小情况。目的是筛选出贡献带动作用较大的产业作为主导和支柱产业，提高产业链附加值水平，满足政府和业主腾笼换鸟、产业升级的方向性要求。

从产业前景与技术突破融合方面，探讨新兴产业的后劲强弱情况。挖掘有潜力和成长性的新兴产业，作为战略培育产业，为可持续性的园区运营提供专业支持。

从全球与国家产业政策导向方面，研究政策行政扶持力度。政策扶持力度存在不同程度的偏重，可作为确定产业体系视角下主导产业与战略产业的重要参考，并为后续招商政策提供行政依据。

产业定位确定好主导产业、支柱产业、战略产业与特色产业后，形成具备主导产业突出带动、支柱产业优先发展、战略产业加快培育与传统特色产业改造提升四方面特点的产业体系。为了实现最终的产业定位，形成特色的产业体系，构建落地的产业载体，我们总结了产业大数据和理论推导、企业访谈调研、政府行政力量的方向引导和适当的产业留白四个方法。

产业大数据和理论推导

通过产业大数据、行业研报和基础理论分析产业链条，结合基地现状的数据，填补产业链条的空白环节，形成产业集群效应。

 企业访谈调研

与地方政府部门，相关的行业专家、企业负责人、潜在的招商和运营团队访谈调研，获取相对封闭的产业数据和产业载体需求，为后续企业落地打好基础。

 政府行政力量的方向引导

跳出园区本身的产业体系，研究产业政策导向，国家和上级政府的产业政策导向是未来战略产业风向标，将这些政策进行整合，并结合自身财政情况进行针对性补充，往往就可以形成政策洼地，具备产业吸引力。

 适当的产业留白

确定产业大门类，适度细分产业，适当留白，为今后的招商和运营发展留下一定的空间和调整的余地。

产业定位不是关起门来循理论、套模型，而是会直接征询未来目标招商企业和运营团队的入驻意向和具体需求，与招商运营无缝对接，从而保证定位指导性强、实操性强、落地性强，招商实施有方向、有重点、有目标。

（二）招商目标

产业园区招商目的就是为了吸引投资者、创业者，所以产业园区的招商目标就是根据产业定位，调研行业企业的构成分布、产业链结构等，明确到哪里去找哪类企业，其中谁是龙头企业、关键人物，以及能够统筹这些企业与人物的行业组织，围绕这些内容，制定招商的目标与指标、路线与步骤。

（三）配套支持

参考UNIDO产业园指南，结合国内产业园区实际情况，配套支持可根据开发阶段划分四类：决策/投资前阶段（第一阶段）、准备阶段（第二阶段）、实施阶段（第三阶段）及运营/售后服务阶段（第四阶段）。

第一阶段：决策/投资前阶段——即园区规划阶段，须考虑园区配套基础设施的完备性及与外界交通的连通性，制定适宜的优惠扶持政策，包括税收、奖励金、人才户口、生产作业用房和办公用房的补贴、分割销售政策等。

第二阶段：准备阶段——编制相关实施细则，为入园企业提供重要的信息，如投资程序、相关规章制度及扶持政策等实施细则，以及便于入园企业主“软着陆”服务信息，如学校、住房信息等。

 第三阶段：实施阶段——提供线上线下一站式服务，包括工商注册、项目审批、税务登记、政策发布、周边服务配套信息查询及便民公共服务等。

第四阶段：运营/售后服务阶段——长期售后服务，如供应商配对、劳动力长期支持计划，涉及劳工相关技能培训升级、人才引入等，以及投诉纠纷协调，涉及税务、劳工、海关等。

（四）营销推广

在营销宣传方式上，除借助传统媒体外，最为便捷和节省资金的方式就是网络推广，具体包括：

 新媒体推广，利用软文、短视频、图片等形式在各大自媒体平台发布；

新闻推广，则利于提升品牌知名度与可信度；

 问答推广，即在常用问答平台发布问答，吸引用户回答；

 搜索推广，获得自然排名流量等。

而线下营销手段则包括公关营销、活动招商等常见手段，总之园区项目只有打出线上线下互动的“营销组合拳”，才会收到奇效。

在宣传内容上，要突出园区的独特的优势、卖点及信息及时性。同时对媒体和活动的效果一定要进行监测，并适时进行评估，以便及时调整宣传策略。

四、关于运营

园区的运营管理与住宅地产项目中管理截然不同，不仅涉及物业，还涵盖商业与产业，简而言之产业园区运营必须做到物业、商业与产业“三业”并举。

（一）物业管理

物业是产业园最基础的管理，为入园企业提供基本保障。除常规四保一服务外，即保安、保洁、保绿、保修、客服中心，还延伸至行业性管理措施，尤其对于一些专业性特别强的园区，如医药产业园、环保产业园及化工产业园等，其对三废处置排放、安全都有严格的管理要求。

考虑到园区物业管理的复杂性及专业性，且园区培育期间入住率不足等因素，一般在开始运营前几年或者约定达到目标入住率之前，园区开发主体对物管单位进行物业补贴，随着入住率的提升，补贴逐年减少直到达到入住率达标或者在约定补贴年限届满时为止。

（二）商业配套

园区商业配套涉及餐饮、银行、住宿等设施。较大规模产业园或者产业新城还会配备酒吧、书店、影院等商务和文化配套设施。商业配套为入园企业提供“福利”，让入园企业不仅享有基本保障-物业管理，还享受高质量生活。

但笔者这里想强调的是并非所有的园区都要一应俱全，要考虑园区体量及周边配套等协调统筹，尤其对于体量较小的园区，尽量把有限的土地发挥到最大功效，毕竟园区是用来生产，尽量与周边现有商业配套互补，实现资源共享，避免资源浪费。本文案例产业园推进过程中，实施单位特意强调这点，考虑到当地现存的人才公寓较为充裕，距拟开发产业园区不远，故决定剔除拟配建人才公寓，改为修建酒店等当地缺乏的商业配套，笔者认为是非常务实的一种做法。

（三）产业运营

园区产业运营是一个相对深层次服务内容，通常包含创业孵化、公共服务平台搭建、园区公共关系建设，以及园区内生发展等。

创业孵化：出于国家自主创新和缓解社会就业压力的需要，政府在大力提倡和鼓励国人自我创业，而园区孵化器是培育企业发展的“苗圃”，针对园区内创业人群的经营需求，提供全面的孵化服务，是产业园筹划和推行的重点工作。

园区公共服务平台：相较于创业孵化，服务平台不仅提供针对初创企业的孵化服务，而且向成长型和成熟性企业提供全面深入的催化服务，即通常所说的“孵化器+加速器”的模式。公共服务平台是产业园区产业运营的最核心内容。

 园区公共关系建设：在园区建设经营中不可避免地与政府、行业机构和相关社会团体产生工作往来和业务联系，即园区的公共关系工作。在这些公共关系中，涉及园区产业运营的公共关系很多，如工商、税务、人事、科技、文化、信息化等各政府职能部门，广播台、电视台、门户网站等文化宣传部门，以及金融、财务、法律、知识产权、技术转移、管理咨询等各领域的中介服务机构，这些公共关系都需要园区产业运营部门进行维系。在产业园运营管理工作中，园区公共关系建设是重中之重的任务。

 园区内生发展：指通过园区的产业运营和开展各项增值服务工作，为园区自身形成一种“投入且产出”的经济回报方式，从而使园区运营业务形成良性循环，构建产业园可持续发展模式。如为入园企业提供营销策划和产品推广服务，并获得销售回报。直接注资有潜力的创业企业获得股权增值收益。

总之，园区产业运营是园区运营管理工作中最高层级的工作，相对于前两者运营服务，其工作复杂程度更高，投入效果具有延后性，对运营商要求最高。

五、关于园区绩效评价

产业园区建设作为国家、地区发展相关产业和完善基础设施的重要手段，为了明确产业园区建设、发展的成功与否，有必要为此设计全面细致的考核体系。

在UNIDO产业园指南中，根据“包容和可持续的工业发展”（ISID）的核心原则，为园区绩效考核划分了三大类一级指标，即经济类绩效指标、社会类绩效指标和环境类绩效指标。这三大类一级指标包括了13个二级绩效指标，二级绩效指标下又细分为数项可量化评价的三级考核指标。

本节将基于UNIDO产业园指南中园区绩效考核相关指导意见，结合国内产业园发展实际需求，尝试对国内产业园区绩效考核体系设计进行探索及总结。

（一）产业园区绩效考核框架与示例

根据联合国工业发展组织编制的园区开发指南，一二级绩效考核指标框架如下：

园区开发指南绩效考核指标框架

上述13个指标又被具体细分为可量化的三级指标，合计约200个三级量化评价指标。这些可量化的考核内容可以通过量化标准计算出关键指标的得分从而判断园区运营绩效水平。然而由于国内外经济发展水平、产业基础等的不同，并非所有园区开发指南内列明的考核内容都适用于国内的园区绩效考核体系设计，且考虑篇幅有限。这里仅部分展示可参考指标及评价方式：

（二）本土化探索

如前文所述，由于国内外经济发展水平、产业基础等的不同，并非所有园区开发指南内列明的考核内容都适用于国内的园区绩效考核体系设计，须因地适宜做定制化改良。我们作为基建大国，基础设施及配套完善，因此对应指南中硬件相关考核我们不做重点，重点围绕产业招商落地及后续运营考核做本土化改良。具体可划分为通用性评价指标与专项性参考指标，其中通用性指标适合大多数产业园应用，而专项性指标须结合产业规划、招商引入准则等地方性要求专项定制。

 通用性评价性指标

产业项目

- 新落地企业数及立项投资总额

- 新落地投资达到拟定标准以上企业

- 新上规模以上工业企业数（家）

固定资产投资

- 固定资产投资（亿元）

- 工业项目固定资产投资（亿元）

- 规模以上工业增加值（亿元）

- 规模以上工业增加值增速（%）

税收

- 税收总额（亿元）

- 税收总额增速（%）

- 亩均税收（万元/亩）

 专项性参考指标

可考虑设置研究发展经费占比；高新企业或者获得省级科学技术奖、专精特新荣誉、省级先进制造荣誉的企业；突出引进行业龙头企业、中国企业500强、世界500强以及商务部认定或备案的跨国公司等直接投资的项目。具体由园区管理机构，园区所在地市相关职能部门根据当地情况主导编制。

六、案例——浙江某腾笼换鸟园区项目

项目位于浙江省某辖区工业功能区，占地约300亩，为“工业上楼”项目，工程内容包含征拆与新建工程，按“整体拆迁，分期开发”原则实施，建设投资约23亿元，其中园区建筑面积的约80%设置为生产性用房，其余为配套设施。

（一）开发模式

 合作模式

某腾笼换鸟项目交易结构图

该项目的开发模式属于政企合作模式中的非股权合作模式。国有平台公司负责项目建设及政策协调等，具体包括土地整理、园区投资建设、报批、申请政策支持等；产业运营商负责招商运营，具体包括提供园区设计咨询、企业招引、园区运营等。

 核心条件设置

▪ 设置与招商挂钩的回报

本项目产业运营商所获取的回报为销售收入计提费、租金收入计提费、物业费以及产业基金投资收入（或有），以上收入大小取决于产业园招商运营效果；如招商情况不佳，产业运营商极有可能亏损。故该回报设置可筛选有实力的运营商，并督促其招商。

▪ 设置与招商挂钩的履约担保

本项目在招商合作期设置了履约担保机制。根据中标产业运营商招商工作完成情况，国有平台公司逐年返还/解除部分履约保证金/保函。招商合作期末如生产性用房面积去化率未达标，则没收剩余部分保证金/保函。履约担保的数额要求、担保内容以及梯度返还设置同样可以帮助实现运营商的筛选和招商督促。

（二）回报机制

就本项目回报机制而言，从国有平台公司及产业运营商两个层面分析。

国有平台公司层面

国有平台公司为投资主体，直接享受地产增值部分收益（物业的出售以及出租收入）。同时本项目招引企业入驻生产经营，将给地方政府带来税收和新增就业人口两大贡献，也作为国有平台公司的间接收益/价值创造。

 产业运营商层面

产业运营商一方面基于与国有平台公司之间的协议，计提销售收入和租金一定比例，以及收取全额物业管理费作产业运营商地产增值部分回报。另一方面，产业运营商可通过产业基金投资，获得产业投资收入，还可根据辖区内产业招商政策享有招商中介奖励等产业增值部分收入。

产业运营商收入组成表

为督促产业运营商实现域外企业招引和优质企业的招引，在销售计提费率上我们进行了梯度设置，以激励提升招商质量。另外，该项目还考虑设立产业基金，以深化产融结合，达到以融促产。

（三）绩效考核

为保证产业园的企业招引质量及运营质量，项目设定企业招引及运营标准，作为产业运营商的工作标准/对产业运营商的考核标准。具体包括企业入园标准、企业考核办证标准及运营服务标准等。

文献参考：

International Guidelines For Industrial Parks (UNIDO, United Nations Industrial Development Organization，联合国工业发展组织）；

《产业园区/产业地产规划、招商、运营实战》 （阎立忠）

产业聚集的载体 谋定研究·中国智库：产业园区开发如何破局？