农业改革国情研究底线-农业大健康·陈文胜：谋定农业优先

《半月谈内部版》2020年第8期 新闻中国采编网 中国新闻采编网 谋定研究中国智库网 经信研究 国研智库 国情讲坛 哲商对话 万赢信采编：“农村改革永远在路上，创新探索是永恒命题，但也应该有几个必须坚守的底线。”谋定研究：功能性农业·农业大健康，对话湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长陈文胜时，他表示：不能把乡村振兴的战略远景当成可一蹴而就的政绩，不能偏离农民利益不受损的改革底线，不能因消灭村庄而突破中国传统文化的最后防线，不能偏离人的现代化而断了农民的退路，不能偏离乡村振兴的战略指向而断了农业现代化的进程。

陈文胜指出，这是农业农村优先发展原则能否坚持的现实问题，也是我国战略决策能否贯彻执行的风向标。2020年，国内外经济环境面临前所未有的挑战，又遭遇全球疫情暴发，多重压力下，不仅对农业农村释放的红利有限，还可能加大对农业农村资源要素吸取的力度。在此背景下，一些地方的农村改革举措，引发社会广泛关注。

“回顾中国工业化、城镇化的历史进程，从农业税赋到土地财政,农民为中国现代化的积累做出了无与伦比的贡献。”全国工商联执委、中国经济和信息化研究中心主任、国家政策研究室中国国情研究中心主任万祥军研读表明：党的十六届四中全会提出“两个趋向”论断，十九大提出实施乡村振兴战略,就是要从根本上改变长期牺牲农村牺牲农民的发展现状,明确工农城乡的平等地位。

不能把战略远景

当成可一蹴而就的政绩

十九大报告提出“坚持农业农村优先发展”，把农业农村摆在前所未有的国家战略高度，实现了从优先满足工业化和城镇化需要到优先满足农业农村发展需要这样一个历史转轨。

从实现“两个一百年”的奋斗目标出发，2018年中央“一号文件”明确乡村振兴战略的时间表、路线图：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

乡村振兴战略是一项长期的历史性任务，不仅伴随着全面现代化建设的全过程，更是一个自然的历史发展进程，在不同时期、不同阶段的具体任务、发展思路、实施路径各不相同。

一个地方的经济社会发展，同样是一个自然的历史进程。中国幅员辽阔，地区间由于地理位置、资源禀赋、历史基础、政策取向等多方面原因，发展不均衡，呈现出多元形态，处于不同的经济社会发展阶段，存在的主要问题不尽相同。既然发展水平不一，处于现代化进程的发展阶段不一，发展的目标、任务、发展形态和发展方式就必然不同，不可能一个目标、一个模式同步推进。

2018年中央“一号文件”提出的基本原则之一就是坚持因地制宜，循序渐进，“科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，做好顶层设计，注重规划先行、突出重点、分类施策、典型引路。既尽力而为，又量力而行,不搞层层加码，不搞一刀切，不搞形式主义，久久为功，扎实推进。”而一些地方为了搞出“乡村振兴样板”，不顾实际大规模大范围大拆大建，某种程度上是用工业化、城镇化的思路来推进乡村振兴，其背后是急于求成的政绩观驱动。这种把战略远景当成一蹴而就的“攻坚战”打法，不仅严重损害了农民利益，也违背了乡村自身的发展规律。

农业和农村的逻辑是一种分散的逻辑,是一种生命的逻辑。乡村散居也许是全面现代化后最优的人口分布方式，不仅是现代化进程中经济危机的人口缓冲区,而且能应对大型瘟疫和不确定性灾难冲击,这次疫情就是明证。

不能偏离

农民利益不受损的底线

实施乡村振兴战略，必须以农民主体地位为立场，站在属于农民的乡村，去聆听农民需要什么样的生活、什么样的乡村，给乡村社会以充分的话语权、自主权。激发农民的主体作用，让农民成为乡村振兴的真正主体，创造真正属于他们自己的生活。韩国的“新村运动”，政府就只提供指导性意见,具体乡村规划和建设主要由农民自己决定。

强迫农民上楼，在全国各地不同程度都出现过。在农民看来,这形同于由地方政府统一进行的房地产开发。城市建设征收土地的收益归地方政府有一定道理，但这些非征收土地的收益是城镇化进程中留给农民的最后一根稻草，应该是属于农民的利益，属于村集体经济组织的收益。

过度消灭村庄，其实质就是在传统城乡二元体制惯性下继续牺牲农村、牺牲农业、牺牲农民，使“三农”问题的焦点，由以前的农民税费负担转变为土地财政下的村庄拆迁。

“三农”专家陈锡文曾评价：城乡建设用地增减挂钩被一些地方政府滥用，他们看准的是农村建设用地置换来的建设用地指标，从而大拆农民房，导致农村快速消亡；农村城镇化是一个趋势，但需要自然转化，不能大拆大建一蹴而就。

经过世世代代自然选择形成的村落，人为消除后，一些农民失去了屋前屋后种养方便的自给模式庭院，失去了宅基地，掏空一生积蓄，买回没有产权还要装修的房子，生产工具无处安放，连喝水都要付费，收入可能入不敷出，不仅造成社区占用优质良田、复垦旧村地力贫瘠的问题，还摧毁了乡村生态，割裂了农民和土地的关系，导致农民未来生活的不确定性。

有农民在问：难道就没有其他比拆迁更好的让乡村振兴的办法吗？我也想问：世界各国的农业农村现代化，有哪一个是在村庄大拆大建基础上完成的呢？乡村功能系统瘫痪后，乡村振兴会在一片片乡村地产经济中实现吗？

不能突破

中国传统文化的最后防线

中华文明最绵长的根在村庄，大量重要历史人物和历史事件都跟村庄的名字紧密相连。村庄，是农耕文明留给人类的最大遗产，某种程度上，其价值并不亚于万里长城。

乡村记忆是中国传统文化的最后防线，没有“乡愁”就没有民族的精神家园。习近平总书记反复强调要“记得住乡愁”，他高度肯定的湖南十八洞村，特点之一就是不大拆大建，保护村庄原有的风貌,把农村建设得更像农村。

随着工业化、城镇化的狂飙突进，不少城市的旧胡同、旧街道都被改造和重建，成为“千城一面”的城市。在“农村变城市”“农民变市民”“村庄变社区”等口号下，一大批村庄又被大规模整体拆迁，建成新城镇和高层小区，形成了“万村一面”的怪状。

中国建制村的数量从1988年98万多个，到今天已减少到59万多个，几十万个历史地名及其民居老建筑消失了。放眼世界，已经完成全面现代化的一些国家，现代与传统结合得很好，上百年的建筑依然存在，稀疏地散落在城市和乡村，不仅未被强制拆除，而且有专门维护机制。在国内，有些省曾将古老的村庄拆掉，后来在美丽乡村建设中又花费数亿元来一个个复制。

历史悠久的村庄“社区”，与城市“社区”完全不在一个频道，传统文明的“村庄”和城市文明的“社区”，构成了人类社会两个具有本质差别的基本单元，就是熟人社会和陌生人社会。与城市发展的规划重要性相比，村庄是自然发展和漫长演化而来，形成了一系列纯自然的特色。而没有根据不同地方的自然禀赋、历史文化所体现的区域差异性和形态多样性来设计，对村庄进行简单“推倒重来”复制城市社区，没有了历史记忆、文化脉络、地域风貌、个体特征,结果是“一村又一村，村村像城镇”,城不像城、乡不像乡。这股风如果控制不住，恐怕会如冯骥才所预言的那样:“千姿万态的中国村庄就会变成城市里那些建筑垃圾。”

城乡只有地域与生活方式之别，绝无高低优劣之分，以现代化名义执意去改造甚至消灭传统村庄，在认识上是错误的，在后果上可能是灾难性的。从长远来看，村庄必然会成为现代社会具有最美好人居环境的地方，回归乡村、回归自然是人类的天然本性，是人类社会发展的必然趋势。因此，村庄是中国未来发展不可缺少的稀缺资源，必须摒弃大拆大建的乡村发展模式。

不能断了

农民的退路

一部分农村劳动力在城镇和农村间流动，这种“两栖人”、候鸟现象，在我国现阶段乃至相当长历史时期都会存在。习近平总书记在2013年的中央城镇化工作会议上指出，对那些已经在城镇就业但就业不稳定、难以适应城镇要求或不愿落户的人口,要逐步提高基本公共服务水平，努力解决好他们的子女教育、医疗卫生、社会保障等需求，使他们在经济周期扩张、城镇对简单劳动需求扩大时可以在城市就业，而在经济周期收缩、城镇对劳动力需求减少时可以有序回流农村。

当下正处于中国社会转型关键时期的关键阶段，存在诸多不确定性。无论是在城市定居的农民，还是在乡村常住的农民，或是在城乡之间流动的农民工，都处于动态变化中。在城市定居的农民，受城乡二元结构及经济发展大气候的影响，如果未融入城市很可能随时回归乡村；在城乡之间流动的农民工，会根据政策环境和经济环境在城乡之间作出理性选择；在乡村常年居住从事农业的农民，仍可能创造条件使自己或下一代流向城市。

眼下在乡村居住的农民，以后就一定还是农民？在外打工的农民工现在不返回乡村，过几年会不会回归乡村？有的村庄现在出现衰落未来会不会繁荣？因此，中国农业农村现代化是一个自然的历史进程，是从不稳定、不规范逐渐向稳定和规范转型。在这一进程中，最关键的是绝不能断了农民自由选择的退路。

中国有近3亿农民工在城市就业，这接近美国全国人口规模。城市既有市民也有农民，既有本地人也有外地人，城乡二元结构问题还没有完全解决。如果部分农民工长期不能市民化，导致成千上万的人返乡艰难又留城无望，就不仅会导致大规模返贫问题，更可能导致中国现代化进程的逆转。

某种程度，所谓的“空心村”“空心房”也是许多农民工的退路，在工业化、城镇化没有把农民工完全转化为市民之前，地方官员最好别紧盯着这些土地。因为，一旦大量农民工遭遇就业困难，又没有退路，中国社会能否承受?

解决“三农”问题在“三农”之外。一方面,要加大“以工补农、以城带乡”的力度，把工业化、城镇化带来的财富回报农民，主要是解决基本公共服务、基础设施建设、基本社会保障这“三基”问题，实现城乡融合发展共同繁荣,而不能以牺牲乡村为代价来获得城市的独自繁荣。另一方面,加快户籍制度改革，尽快解决农民工和其他常住人口在城镇的定居落户问题，为农民自由选择城乡打开通路。

不能断了

农业现代化的进路

乡村振兴的战略指向是“农业强、农村美、农民富”。如何推进乡村振兴?陈锡文认为，最主要的是要明确乡村的基本定位：保证国家粮食安全和重要农产品供给，提供生态屏障和生态产品，传承优秀传统文化。也就是说，从长远的现代化目标出发，在中国未来经济社会的发展进程中，乡村需要承担这三大主要功能。

农业是乡村的本质特征，没有农业的乡村还是乡村吗？没有农业的振兴还是乡村振兴吗？特别是在当前复杂特殊的经济形势下，乡村作为中国现代化的战略后院，只有确保国家粮食安全和重要农产品供给，才能从根本上把握主动权，有效应对各种风险挑战，确保中国大局稳定。

“大国小农”问题之复杂超乎想象。与市民住宅、庭院功能有着根本区别的是，农民的住宅、庭院既是生活资料又是生产资料。消灭村庄加快非农化，上楼的农民失去种植、养殖、手工三业合一的庭院经济保障，连一些日常生活的农产品都不能实现自产自供而全部依靠商品化购买，又远离耕地，陷入高生活成本低收入困境。

同时，让农民上楼，不能养猪养鸡养鸭，农业生产所依赖的人畜粪便等有机肥源在不断“减量排放”,家肥走向灭绝,未来的农业生产可能“一粪难求”。美国的富兰克林在《四千年农夫》一书中认为，中国能用较少耕地养活世界最多的人口，是因为中国的有机农业，是以家肥为主的有机肥使土壤保持几千年肥力不下降。当下,我们一面高喊绿色兴农与推进化肥农药减量行动,一面是农业对化肥的依赖性与日俱增。在化肥使用一统中国农业之日,也就是中国农业生态危机来临之时：农业生物链被严重破坏,耕地不断酸碱化，农产品质量不断下降，农业何以持续？这绝非危言耸听。

针对“人均一亩三分、户均不过十亩”的“大国小农”国情，党的十五届三中全会早就明确，中国特色的现代化农业就是“家庭经营再加上社会化服务”。但长期以来，一些人充满对小农户农业的偏见，认为小农户是落后保守的代名词，推进农业现代化只能走规模化大农业单一之路。

必须重新审视小农经济形式对中国发展的历史作用。有专家认为，以小农经济为代表的中国农业在清代代表了全世界农业文明的顶峰，而且由于“无剥夺的积累”的优势，形成了改革开放以来中国工业化、城镇化的低成本发展优势，避免了西方工业化、城镇化进程中贫民窟大规模出现的问题。从世界范围来看，经历一个多世纪资本主义强势冲击及一次次经济危机的狂风恶浪，西欧、北美仍然是家庭经营为主体，日、韩仍然以东亚小农为特征。小农占全世界人口的40%、耕地的60%，是全球粮食的主要生产者,养活了世界70%的人口。

陈锡文到黑龙江、吉林调研发现，那里水稻生产使用的农业机械非常先进，有的在美国刚刚上市，东北的农民就用上了。更让全世界惊叹的是,我国农业在使用无人机方面，无论是使用量还是技术水平，都没有别的国家可以相提并论。并不是一家一户都去买无人机等农业机械，而是依靠少数人服务多数人的农业社会化服务，弥补了耕地规模的不足，赋予农业规模经营以新的时代内容。我国一年大概种植3.5亿亩小麦，麦收机械化率在92%以上。农业社会化服务，推动了农机的跨区作业，使小规模的农业经营也能分享大机械的效率，这是中国农民的伟大创造。

党的十九大报告肯定了“小农户”在中国现代化进程中的客观存在，提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”，成为推进农业农村现代化的主攻方向。中办、国办发布的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》明确：“当前和今后很长一个时期小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。”

农业改革国情研究底线-农业大健康·陈文胜：谋定农业优先