地方自主发债须将政府关进“笼子

新闻中国采编网 中国新闻采编网 谋定研究中国智库网 经信研究 国研智库 国情讲坛 万赢信采编：由于地方政府债务信息不透明，准确统计数据并不容易，因此不同机构的数据众说纷纭。为了摸清“家底”，审计署去年对政府性债务组织第三次审计。审计结果显示，从2010年底的10.7万亿元到2013年6月的17.9万亿元，地方政府债务在仅仅两年半时间里大幅增加67%。即便剔除2011年审计未覆盖的乡镇级债务，地方政府债务仍达17.5万亿元，年复合增长率达21.8%，远超名义GDP增速。

地方政府债务扩张冲动难以抑制

此前有人担忧，如果地方政府自主发债会导致地方债的规模进一步膨胀，并引发系统性的金融风险。但最新的官方审计结果表明，要抑制地方政府的债务扩张冲动，仅靠发改委一句“坚决刹住地方政府性债务无序扩张势头”难以奏效。

2008年全球金融危机爆发以来，为了应对由于全球金融危机引起的中国经济快速下滑，中央政府推出大规模的政府刺激计划，地方政府也顺势推出各种基础设施建设计划。

由于地方政府不能自主发债，这使得地方政府的正规融资渠道受到很大限制。然而，地方政府为了保增长和政绩，有较强的基础设施建设投资“冲动”，最终想尽一切办法“修暗道”——通过融资平台公司、国企借债等形式形成政府性债务。此外，信托、理财产品等缺乏监管的“金融创新”措施也层出不穷，这样一来，地方政府性债务的结构变得非常复杂、举债程序不透明、融资成本过高。

县级政府性债务增长最快

大量地方债务隐身于地方政府的各个平台公司之间，明账暗账混成一锅粥。别说普通人就是单位一把手也不一定能掌握全口径的地方政府性债务信息，导致风险难以准确估算。

从长远来看，要真正控制地方政府债务扩张规模，根本解决之道还是得靠市场和市民。

中央财政兜底掩盖地方政府债务风险

地方债务依旧对土地收入依赖度较强

改革开放后，不少地方政府在上世纪80年代末就曾经发行过大量地方债，结果往往是强行摊派给基层单位，弄得企业怨声载道，因此这一行为后来被国务院制止。

1995年起实施《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，因此，很长一段时间内，我国政府债券仅限中央政府债券。

地方政府发债始于2009年，最初完全由财政部代发，2011年起由上海、广东等地进行政府自行发债尝试，到去年自行发债省份扩容。

目前，地方政府发债仍由中央财政“兜底”，无法全面反映地方政府债务风险的差异。其自行发债的规模、用途等均已作规定，与中央代为发债别无二致。因此，地方政府在发债问题上仍无自主权。

中国是单一制国家，地方政府的债务就是中央政府的债务，地方政府债券有中央“兜底”，因此不少人认为根本不担心风险问题。在这样的环境下，地方债的雪球越滚越大，与此同时，地方债务缺乏透明度和市场化约束，真实性也难以落实。

随着地方政府负债规模膨胀，地方政府举债居高不下，部分地方政府一方面靠借新债还旧债，另一方面依靠卖地收入偿还。部分债台高筑的城市一旦某个薄弱环节出现问题，地方融资平台出现违约可能使得对于整个地方债的风险溢价都会大幅上升，再融资也将出现困境、利率升高，地方政府“借新还旧”滚雪球的模式最终难以维系。

化解地方债风险得依靠市场

地方债到期高峰渐行渐近

去年底，中央经济工作会议首次把控制和化解地方政府性债务作为经济工作的首要任务。解决地方债务问题的关键在于地方政府自主发债约束机制的建立。

发现问题是解决问题的前提，允许地方政府自主发债有助于将“隐藏的”地方债风险展现在公众面前。地方政府只有逐步戒除“借债瘾”、降低融资成本，才能使中国经济健康可持续发展。

首先，允许地方政府自行发债，核心问题就是《预算法》的修订，这需要在法律层面为地方自主发债开辟出空间。

据全国人大财经委官员透露，《预算法（修正案）》三审可能于2014年两会期间完成。此前，《预算法》修订曾经几度延期。

其次，地方政府自主发债约束机制的关键在于地方政府要成为一个负责任的市场主体，并且从发债到债务的使用及其效果能被市场和市民有效监督。这就要求政府的所有收入和支出都必须经由人大审议并批准，但目前土地收支长期游离于人大监管之外，地方政府的自由裁量权极大，在这样的情况下，放开地方自主发债会否引起更激烈的无度举债争议不断。

地方自主发债之后需要以地方政府信用做百分之百担保，无需中央政府批准。这将让地方债的利益相关方变得清晰，市场约束力增强。在地方政府资不抵债的情况下，应当允许其破产，进行资产重组和政府重组。

地方自主发债须将政府关进“笼子