国企“十五五”规划步骤核心要点-万祥军 | 中国智库·国家智库

顶层设计·国研政情智库-中国智库·国家智库：对话国科院研·科技成果转化-哲商对话·中国营销企划。地方国有企业编制“十五五”规划，如果用三个字来概括，那就是“难”“转”“实”。

难：地方国有企业“十五五”规划面临国际环境变数大、国内经济形势复杂、转型升级时间紧、深化改革任务重等多重考验；无论是宏观环境分析、业务布局调整，还是国企深化改革、风险预防机制，都将对规划提出更高要求。

转：步入高质量发展新阶段，经济增长模式面临调整、产业面临转型升级、供需结构面临深刻变化；国有企业必须摒弃过去十年甚至二十年发展的路径依赖，下决心转变观念认识、转变发展模式、转变产业布局、转变市场策略、转变体制机制，在变局中寻找先机、实现突破。

实：“十五五”时期，国有企业一方面，要面临国外经济技术打压封锁、国内有效需求不足、国企改革任务紧迫等多重压力；另一方面，要承担突破技术封锁、发展新质生产力、保障经济增长、完成改革任务、实现碳达峰等系列任务，可谓时间紧、任务重。

因此，“十五五”规划必须正确判断形势、科学战略布局、明确重点任务、清晰落实责任，把规划做实、用实。我们认为，编制地方国有企业“十五五”规划(2026-2030年)需紧密结合国家战略、地方发展需求和国企改革方向，注重系统性、前瞻性和可操作性。

01

前期基础研究

根据"十四五"规划中期评估结果显示，我国经济社会发展主要指标完成度呈现梯度化特征。在经济指标方面，GDP年均增速达到5.3%，基本实现规划预期目标区间；全员劳动生产率增长6.2%，超额完成5.8%的规划目标；数字经济核心产业增加值占GDP比重提升至10.1%，提前实现2025年目标。

注意的是，受全球供应链重构影响，外贸依存度较规划目标仍存在2.3个百分点的差距；研发经费投入强度为2.55%，距离2.8%的规划目标尚需持续发力。在重点改革领域，92%的行政审批事项实现"一网通办"，超额完成85%的阶段性目标；国企改革三年行动方案确定的127项任务已完成94%。然而，要素市场化配置改革中，土地跨区域流转指标交易平台建设进度滞后原计划约8个月，主要受地方保护主义掣肘及配套法规滞后影响。

重大项目实施方面，"东数西算"工程8个国家枢纽节点全部启动建设，但西部数据中心上架率仅为54.6%，低于预期目标。究其原因，一方面受国际芯片管制政策影响，关键设备交付周期延长；另一方面，东西部协同机制尚未完全打通，存在算力需求与供给的结构性错配。类似地，部分新能源项目因电网消纳能力不足出现"弃风弃光"现象，暴露出现有电力系统灵活性调节能力的短板。

这些未达标事项折射出三个维度的经验启示：其一，在百年变局加速演进背景下，需建立更具弹性的政策调节机制；其二，跨区域、跨部门协同需要强化制度性安排；其三，重大基础设施投资必须与配套体系建设同步规划。这些认知为"十五五"规划编制提供了宝贵的实践参照。

(2)内外部环境分析

宏观环境方面，当前我国正处于经济结构深度调整的关键时期。国家层面，"双循环"发展战略正如火如荼推进，通过构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为经济发展注入新动能。与此同时，"碳达峰碳中和"战略目标正加速产业绿色转型，倒逼企业优化能源结构，推动低碳技术革新。

数字化转型浪潮席卷各行各业，5G、工业互联网等新型基础设施加快建设，为企业发展开辟新赛道。地方层面，各省市"十五五"规划蓝图渐次展开，区域经济一体化进程提速，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等城市群协同发展效应凸显。产业升级步伐坚定，各地纷纷布局战略性新兴产业，打造特色产业集群，区域竞争格局正在重塑。

行业趋势层面，全球产业链正经历深刻重构，价值链区域化、多元化特征明显。技术创新成为驱动发展的核心引擎，人工智能技术加速与实体经济融合，机器学习、计算机视觉等技术在智能制造、智慧城市等领域大放异彩。

新能源产业蓬勃发展，光伏、风电、储能等技术迭代升级，氢能等前沿领域取得突破性进展。市场竞争格局风云变幻，头部企业通过并购重组扩大版图，中小企业专注细分市场打造差异化优势，行业集中度持续提升。

企业现状方面，资产结构优化成为必修课，轻重资产配置需要动态平衡。盈利能力面临考验，成本管控与价值创造能力成为分水岭。核心竞争力构建迫在眉睫，专利技术、品牌价值、渠道网络等要素缺一不可。风险防控不容忽视，债务杠杆需要审慎管理，环保合规红线必须严守，ESG治理体系亟待完善。在充满不确定性的市场环境中，企业需要练好内功，方能在变革浪潮中行稳致远。

(3)对标分析

——选择同行业标杆企业(央企、优秀地方国企)，对比差距(管理效率、技术投入、市场份额)通过对标行业标杆企业，我们发现自身在管理效率、技术投入和市场份额三个维度均存在显著差距。以某央企为例，其人均营收达到我司的2.3倍，这背后是数字化管理系统的深度应用——其自主研发的智能决策平台已覆盖85%业务流程，而我们的ERP系统覆盖率仅为60%，且存在数据孤岛问题。

在技术研发方面，标杆企业年研发投入占比达营收的5.8%，拥有23个国家级实验室，相比之下我们的研发强度仅为3.2%，核心专利数量不足对方的四分之一。市场份额的差距更为直观。根据第三方机构数据，标杆企业在华东地区的市占率达到34%，其"产品+服务"的生态化运营模式已形成竞争壁垒。

而我们仍依赖单一产品线，在高端市场占有率不足8%。特别是在新能源赛道，对方通过前瞻性布局已抢占技术标准制定权，其主导编制的7项行业标准被纳入国家技术规范。这些差距折射出深层次的运营逻辑差异：标杆企业已实现从"规模驱动"向"创新驱动"的转型，其建立的"战略研究院+产业基金+孵化器"三位一体创新体系，确保每年有30%营收来自近三年开发的新业务。

反观我们，仍存在决策链条过长、技术转化率低等结构性问题。下一步将重点构建敏捷型组织架构，计划在未来三年将数字化投入提升至营收的4%，并通过建立产业创新联盟补齐技术短板。

02

明确核心目标与战略定位

(1)总体目标

经济目标：作为企业发展的核心驱动力，我们制定了多维度的量化指标体系。在营收方面，我们将通过优化产品结构、拓展市场份额实现阶梯式增长；利润指标则要求我们在成本管控和运营效率上精耕细作，确保净利润率保持行业领先水平。

资产规模扩张将采取"内生增长+战略并购"的双轮驱动模式，重点提升优质资产占比。对于资产负债率这一关键风控指标，我们建立了动态监测机制，通过优化融资结构、强化现金流管理，将其控制在55%-60%的黄金区间，既保障发展动能又防范财务风险。

改革目标：以混合所有制改革为突破口，我们将引入战略投资者实施"股权多元化+治理现代化"的深度变革。通过建立"金股制度"和特殊管理股等创新机制，在保持国有资本控制力的同时激发市场活力。市场化改革将重点突破三项机制：

推行职业经理人"竞聘上岗+任期考核+股权激励"的全链条管理制度，建立"能上能下、能进能出"的市场化用人体系，完善"业绩对标+行业对标"的双对标薪酬分配机制，真正实现"用市场化机制选人、按市场规律办事"的改革初衷。

社会责任：在绿色转型领域，我们将实施"碳足迹全生命周期管理"，计划三年内建成覆盖生产全流程的智慧能源系统，实现单位产值能耗下降18%。就业带动方面采取"稳存量+扩增量"策略，既通过主业升级保障现有岗位质量，又依托新业态培育创造年均3000个高质量就业岗位。

乡村振兴工程将打造"产业赋能+人才培育"双支柱模式，建设10个现代农业产业园，配套开展"新农人"培训计划，确保帮扶项目具备持续造血功能，实现企业价值与社会价值的同频共振。

(2)战略定位

主业聚焦：如同北斗七星为迷途者指引方向，企业战略同样需要以核心业务为北极星，在能源、基建、文旅等关键领域构筑"护城河"。这不仅是资源优化配置的经济学命题，更是企业穿越周期波动的生存哲学。通过外科手术式精准剥离非优势领域，犹如园丁定期修剪枝蔓，将有限养分集中输送到主干，方能培育出参天大树。

差异化竞争：当同质化竞争陷入红海困局，企业应当像地质学家勘探矿脉般，深度挖掘地方资源禀赋这座"富矿"。无论是得天独厚的区位枢纽地位，还是历经数十年沉淀的产业基础集群，皆为打造特色优势的天然沃土。就像苏州工业园区将传统纺织业升级为纳米新材料产业高地，这种"旧瓶装新酒"的转型智慧，正是差异化竞争的生动注脚。

功能角色：在区域经济生态系统中，龙头企业应当扮演多重角色：作为"压舱石"，要像定海神针般稳定就业基本盘；作为"孵化器"，需构建类似热带雨林的共生体系，培育中小微企业成长；作为"创新引擎"，则要化身技术革命的"永动机"，通过研发投入占营收5%以上的硬约束，持续释放发展动能。这种三位一体的角色定位，恰似交响乐团中既保持主旋律又烘托和声的定音鼓，奏响区域经济高质量发展的时代强音。

03

规划核心内容框架

(1)产业布局优化

传统产业升级正以雷霆之势席卷神州大地，在这场产业变革的浪潮中，智能化改造犹如为传统制造业装上了"智慧大脑"，通过工业互联网、数字孪生等前沿技术，让生产线焕发出数字化活力；绿色化转型则如同为高耗能产业施以"生态魔法"，通过清洁生产、循环经济等创新模式，实现经济效益与环境效益的双赢。

与此同时，国家正以壮士断腕的决心淘汰落后产能，通过环保标准、能耗指标等硬约束，将"散乱污"企业彻底清退出历史舞台。在新兴产业培育方面，各地正以战略眼光布局数字经济新蓝海，5G、人工智能、区块链等技术如同璀璨星辰，照亮产业转型之路；

新能源产业则如旭日东升，光伏、风电、氢能等清洁能源正在重塑全球能源格局；高端装备制造领域更似蛟龙入海，航空航天、海洋工程、精密仪器等产业集群正在形成国际竞争力。这些战略性新兴产业与地方特色产业集群协同发展，犹如交响乐团中各司其职的乐器，共同奏响高质量发展的时代强音。

资本运作方面，监管部门正以市场化、法治化方式推动优质资产证券化，让更多"隐形冠军"通过IPO登陆资本市场；并购重组市场活跃如春江潮水，产业链整合、跨界融合案例层出不穷；产业基金则似精准灌溉的金融活水，通过政府引导、市场运作的方式，重点培育具有核心竞争力的产业集群。这些创新资本运作模式，正在构建起支撑实体经济发展的现代金融生态体系。

(2)深化改革任务

在深化国有企业改革的关键阶段，公司治理体系正经历着系统性重构与精细化升级。董事会作为企业决策中枢，其职权边界正通过"清单式"管理实现法定化、规范化，形成权责对等、运转协调的治理闭环。

党组织前置研究程序如同企业发展的"指南针"，通过"三重一大"事项的清单化管理，将"把方向、管大局、保落实"的治理优势转化为企业竞争力。市场化机制改革正以破竹之势推进，任期制契约化管理如同为经理层装上"绩效引擎"，通过"揭榜挂帅""军令状"等机制实现能者上、庸者下。薪酬考核体系实施"一企一策"精准画像，建立行业对标、业绩挂钩的差异化分配体系，使薪酬分配如同精准的"温度计"，真实反映价值创造水平。

混合所有制改革正迈向深水区，战略投资者的引入不仅带来"资本活水"，更通过产业链协同产生"乘数效应"；员工持股试点则构建起"利益共同体"，通过"金手铐"机制将个人收益与企业长远发展深度绑定，激发内生动力。这些改革举措如同精密啮合的齿轮组，正协同推动国有企业这艘巨轮在市场化浪潮中破浪前行。

(3)创新驱动发展

在科技创新驱动发展的战略指引下，企业应当构建系统化的研发投入增长机制，将研发经费占比目标量化为可执行的年度指标（例如保持10%的复合增长率），并通过建立专项预算审计制度确保资金精准注入核心技术攻关领域。要像培育幼苗般持续浇灌创新资源，让研发投入的"活水"滋养企业发展的"创新森林"。

产学研协同创新应当突破传统的项目合作模式，采取"共建共享"的深度合作机制。可与985/211高校、国家级科研院所联合建立"前店后厂"式的研发体系——在前端共建联合实验室开展基础研究，在后端打造中试基地加速成果转化，形成从实验室"样品"到生产线"产品"的完整创新链条，让学术研究的"火花"在产业实践中绽放"光芒"。

数字化转型需以工业互联网平台为中枢神经，构建覆盖"研产供销服"全价值链的数字化生态系统。通过部署物联网感知层、搭建大数据中台、开发智能决策算法，实现生产设备的"开口说话"、管理流程的"透明可视"、经营决策的"智慧思考"，让传统制造企业蜕变为会"呼吸"、能"思考"的智能生命体。这不仅是技术层面的升级改造，更是企业组织形态和商业模式的基因重组。

(4)风险防控体系

在当今复杂多变的经济环境下，债务风险管控已成为企业稳健发展的生命线。企业必须像精准的舵手掌控航向一般，通过"双管齐下"的策略严控负债率：一方面建立动态监测机制，对资产负债率设置"警戒水位线"；另一方面积极开拓多元化融资渠道，尤其要把握绿色金融发展机遇，通过发行绿色债券等创新工具，既优化融资成本结构，又彰显企业社会责任担当。这就像为资金链装上"双重保险"，在保障流动性的同时实现可持续发展。

合规管理是企业行稳致远的"压舱石"。需要构建覆盖全流程的合规审查体系，采用"制度+科技"的防控模式：既要建立三级合规审查机制，形成业务部门自查、法务部门核查、审计部门督查的"三道防火墙"；又要运用大数据技术搭建合规风险预警平台，对合同审批、招投标等关键环节实施"电子眼"式监控。特别要防范"温水煮青蛙"式的廉洁风险，通过常态化廉洁教育和"零容忍"惩戒制度，筑牢不敢腐、不能腐、不想腐的防线。

安全环保工作是企业必须守住的"底线"和"红线"。要像对待生命一样重视安全生产，严格落实"党政同责、一岗双责"的安全生产责任制，推行"网格化+清单式"管理模式，将安全指标分解到每个"神经末梢"。在ESG体系建设方面，要把握"环境友好、社会和谐、治理完善"三大维度，建立量化考核指标体系，将ESG表现纳入高管绩效考核，使可持续发展从"软约束"变为"硬指标"。

通过定期发布ESG报告、开展碳足迹核查等措施，向利益相关方展现负责任的企业形象。

04

编制方法与实施保障

(1)分阶段编制流程

调研阶段（3个月）：这一关键性基础工作将采用立体化数据采集矩阵，通过定量分析与定性研究相结合的方式展开。首先运用大数据爬取技术建立行业数据库，同时辅以德尔菲法对20+核心指标进行系统采集；

其次采用结构化访谈形式，分批次对集团领导班子、二级公司负责人等30余位管理层开展深度调研，运用SWOT分析模型提炼关键要素；最后将组织3轮专家研讨会，邀请国务院发展研究中心、知名高校智库等权威机构的12位专家学者，采用头脑风暴法对产业政策、技术路线等核心议题进行多维度论证，确保调研成果具有前瞻性和实操性。

草案形成（2个月）：在充分消化调研成果的基础上，将运用平衡计分卡（BSC）工具构建战略目标体系，细化分解为8大核心任务模块。采用PDCA循环管理方法，通过两上两下的意见征集流程：首轮向集团本部12个职能部门及5家重点子公司发放征求意见函，运用鱼骨图分析法梳理反馈建议；次轮召开专题论证会，组织财务、法务等专业条线对草案进行合规性审查，最终形成包含5个维度、23项量化指标的实施方案。

论证报批（1个月）：该阶段将建立双轨并行的工作机制。一方面按照《企业国有资产监督管理条例》要求，编制符合"1+N"政策体系的申报材料，重点突出与国有资本布局优化的协同性；另一方面主动对接省发改委规划处，通过联席会议制度确保战略规划与地方"十五五"规划在产业发展、区域布局等6个重点领域实现无缝衔接。申报材料将经过法律顾问合规审查、党委会前置审议等5道程序后，正式呈报省国资委备案审批。

(2)资源保障机制

政策支持：在政策扶持方面，我们将构建多层次、立体化的政策支持体系。一方面积极争取地方财政补贴这一"及时雨"，通过精准对接各级政府部门，争取最高比例的财政资金扶持；

另一方面着力获取税收优惠政策，包括企业所得税"三免三减半"、研发费用加计扣除等实质性优惠，为企业发展注入"减负动能"。同时，我们将重点打通项目审批"绿色通道"，通过与相关职能部门建立常态化沟通机制，实现"一窗受理、并联审批、限时办结"的高效审批模式，让项目落地跑出"加速度"。

资金保障：在资金筹措方面，我们将打造多元化、可持续的资金保障体系。首先充分发挥自有资金的"压舱石"作用，通过优化资金配置提高使用效率；其次积极拓展银行信贷这一"源头活水"，与多家银行建立战略合作关系，争取最优贷款利率和授信额度；再者精准把握政府专项债的"政策东风"，重点申报符合国家战略方向的基础设施建设项目。通过构建"自有资金+银行信贷+专项债券"的立体化融资结构，形成资金保障的"组合拳"。

人才支撑：在人才建设方面，我们将实施"外引内培"的双轮驱动战略。对外引进"高精尖"专业团队，特别是具有国际视野的战略咨询机构，为企业发展提供"智库支持"；对内构建系统化培训体系，通过"线上+线下"相结合的方式，开展专业技能培训、管理能力提升等定制化课程，打造学习型组织。同时建立"导师制"培养机制，实现知识经验的"传帮带"，让人才队伍成为企业发展的"永动机"。

(3)动态监测与考核

年度目标分解：将宏伟的五年战略蓝图细化为可量化、可操作的年度里程碑计划。采用SMART原则（具体、可衡量、可实现、相关性、时限性），为每个年度目标设定关键绩效指标（KPI），并通过RACI矩阵（谁负责、谁批准、咨询谁、告知谁）明确各业务单元的责任归属。例如，将"市场占有率提升"目标分解为"年度区域渗透率""新品上市节奏"等具体维度，由市场部牵头、销售部协同、财务部提供资源保障。

动态跟踪评估：建立"双轨制"监控体系，既保持季度业务单元自查的灵活性，又通过半年度战略推进会实施刚性管控。运用ERP系统构建战略仪表盘，实时可视化呈现各项目标达成率、偏差预警及根因分析。特别设置"红黄绿灯"预警机制，对进度滞后超15%的指标启动专项整改，确保战略执行不偏离航道。

弹性调整机制：构建"监测-评估-响应"的闭环管理系统。当遭遇行业政策剧变（如环保标准升级）、技术颠覆（如AI技术突破）或黑天鹅事件时，通过快速响应小组启动战略修订程序。采用情景规划（Scenario Planning）工具，预先制定3-5套应对预案，确保在30个工作日内完成战略校准。同时建立变更管理日志，完整记录调整依据及决策过程，保障战略调整的规范性和可追溯性。

05

典型案例参考

山东某能源国企：在"十四五"规划的战略机遇期，这家肩负能源安全保障使命的省属骨干企业，正以"双轮驱动"的发展理念，在巩固传统能源优势的同时，积极拥抱能源革命浪潮。

一方面，通过系统整合省内优质煤炭资源，构建起集约化、规模化、智能化的现代化煤炭产业体系；另一方面，以"追光逐日"的魄力布局光伏发电、储能等新能源领域，形成"煤电为基、多能互补"的能源供应新格局。这种"传统+新兴"的协同发展模式，既确保了能源供应的"压舱石"作用，又为"双碳"目标贡献了国企力量。

浙江某商贸集团：这家深谙"数字赋能"之道的商贸龙头企业，正以"数字孪生"技术重构传统贸易模式。通过打造智能化的供应链中枢平台，实现了从原材料采购到终端销售的全链路数字化管控。在"双循环"战略指引下，集团创新性地将"跨境电商"与"海外仓"两大要素有机融合，构建起"线上+线下"、"境内+境外"的立体化贸易网络。

这种"数字驱动、全球布局"的商业模式，不仅大幅提升了跨境贸易效率，更成为连接国内国际两个市场的重要纽带，展现了新时代商贸企业的创新活力。

06

地方国企编制“十五五”规划的注意事项

地方国有企业在编制"十五五"规划时，必须打破"纸上谈兵"的窠臼，让战略蓝图真正转化为发展动能。首要关键在于破除"规划与执行两张皮"的顽疾——这需要建立规划实施的全周期管理闭环，将战略目标层层分解至年度预算体系，通过KPI考核的"指挥棒"作用，使规划指标与部门绩效、个人奖惩形成齿轮咬合般的联动机制。例如，可将研发投入占比、绿色项目落地数等关键指标纳入经营业绩考核，用制度刚性确保战略落地。

在规划特色塑造方面，切忌陷入"千企一面"的同质化陷阱。西部地区的国企应当立足"绿水青山就是金山银山"的发展哲学，在规划中重点布局生态修复、清洁能源等特色产业；而东部企业则需发挥创新要素集聚优势，在数字经济、先进制造等领域打造"单打冠军"。就像江南园林讲究"因地制宜"，好的规划必须彰显地域基因，在产业选择、实施路径等方面形成差异化竞争优势。

坚持党的领导是国企改革的"根"和"魂"。规划编制过程中，要构建"党建+"的工作矩阵——通过完善"三重一大"决策制度，将党委前置研究作为重大投资决策的"第一道程序"；在组织架构上推行"双向进入、交叉任职"，使党组织成为公司治理结构的"神经中枢"。某省属国企在规划中创新设置"红色引擎工程"，通过党建品牌创建带动业务突破，正是这一理念的生动实践。

通过这三个维度的系统谋划，地方国企完全能够锻造出既有战略前瞻性又有操作可行性的规划方案。当战略导向与预算资源形成化学反应，地方特色转化为竞争优势，党建引领注入发展动能，企业就能在"十五五"期间实现质量变革、效率变革、动力变革的协同推进，最终奏响高质量发展与区域经济振兴的"双重奏"。

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