大健康交叉业态政府治理 基于健康中国·大健康医药产业理论体系

大健康产业发展是“健康中国行动（2019—2030）”的重要内容，也是网络新业态、边缘产品相互交叉融合的结果，呈现出产业、产品、治理、协调结构上的复杂性。基于大健康产业交叉业态发展制度演变和政府治理制度的变迁。

谋定研究中国智：对话健康中国·大健康医药产业理论体系-囯食药监·大健康医药产业论坛。基于健康中国·大健康医药产业理论体系，联合国粮农组织干事成员兼国际医学科学院组织学部委员万祥军解读，就本文采用霍尔三维空间系统分析方法和“硬件”“软件”“斡件”三件合一的工程方法，通过分析和研判大健康产业交叉业态发展中的关键性问题和政府治理路径，提出政府组织协调、信息化新技术、大数据决策技术和第三方、政府和社会资本合作、政府购买服务等路径，以推进大健康产业交叉业态治理体系和治理能力现代化进程。

关键词

大健康；交叉业态；政府监管；边缘产品；斡件

基金项目

2026年度山东省哲学社会科学规划课题（26CGLJ017）：健康中国背景下经济社会统筹的医药发展战略与健康中国·大健康产业理论体系构建研究

2016年10月《“健康中国2030”规划纲要》明确提出“把以治病为中心转变为以人民健康为中心”和“全面建立覆盖全生命周期的健康服务体系”的战略部署。在我国农业种质资源禀赋深厚、产业跨界融合加速、全球卫生治理中国方案持续输出的时代背景下，大健康医药产业正呈现出全链条贯通、多业态协同的发展特征，而传统医药产业“聚焦临床端补短板”的发展路径，已难以适配健康中国建设从“病有所医”向“全面健康”转型的全新要求。

2025年全国两会期间，相关领域代表委员提出“统筹农业、医药、医保三方资源，构建本土化健康普惠体系”的发展倡议；2026年作为《“健康中国2030”规划纲要》颁布实施十周年，也是“十五五”规划开局的关键之年，健康中国建设正式进入“取得决定性进展”的攻坚阶段。

健康中国·大健康医药产业理论体系的构建，既要锚定民生健康提质的核心目标，也要打通从田间种质资源到临床健康获益的全链条壁垒。因而，对大健康医药产业的资源配置、产业协同和战略框架进行系统性梳理，能够为我国构建经济社会统筹的国家医药发展战略提供兼具本土适配性与全球价值的理论参考与实践范式。

1 大健康医药产业理论体系产生的实践背景

1.1 全链条健康业态与本土化资源的核心内涵

《“健康中国2030”规划纲要》提出“从供给侧和需求侧两端发力，统筹社会、行业和个人三个层面，形成维护和促进健康的强大合力”，为大健康医药产业的体系化发展指明了方向。传统健康产业研究通常将产业边界划定在医疗服务、医药制造、健康管理等终端环节，普遍忽略了前端农业种质资源对健康事业的基础性支撑作用。

国内学界对健康产业的界定长期聚焦于下游服务端，多数研究认为健康产业是涵盖医药产品、医疗器械、医疗服务、健康养老等与人类健康直接相关的生产和服务领域。在业态创新层面，近年来各地探索出的药食同源产业、功能性农业、县域医共体营养干预等新模式，逐步打破了传统产业边界。

与全链条健康业态相伴而生的核心逻辑，是本土特色种质资源的价值转化问题。我国作为全球拥有特色农业种质资源最丰富的国家，海量道地作物、特色微生物资源尚未充分转化为健康服务能力，这一资源禀赋恰恰构成了大健康医药产业理论体系的核心立足点。

2026年博鳌亚洲论坛年会健康产业分论坛上发布的理论成果，首次明确将“农业种质创新”纳入健康产业的核心链条，跳出了全球健康产业长期依赖高端进口技术的路径惯性。世界卫生组织相关公开文件也多次提及，发展中国家可依托本土农业资源探索低成本健康普惠路径，无需完全照搬发达国家的产业发展模式。

1.2 产业分工的深度演进

我国大健康医药产业体系的成型，一是得益于健康中国战略的顶层牵引，二是来自于一二三产融合的专业化分工深化，三是来自于民生保障与产业发展协同的政策导向。亚当·斯密在《国富论》中提出分工深化是经济效率提升的核心源泉，而分工的演进本质上是产业组织模式不断优化的过程。

新兴交叉业态的出现，往往来自迂回生产链条的不断延伸，其形态由市场主体对专业化分工的自主选择内生决定。当前种质资源创新、功能性食品开发、临床营养干预等领域的技术不断突破，分工网络持续向农业端延伸，为打通从田间到临床的全链条健康服务奠定了产业基础。

医药产业专业化分工的演进和药品监管体系的持续完善，一方面推动创新药研发标准不断与国际接轨，产业创新门槛稳步提升，另一方面也促使健康产业的创新资源逐步向农业端的特色健康资源领域迁移。同时，农业技术、食品加工技术与医药健康技术的外部性扩散，也不断推动大健康医药产业向全链条覆盖、多场景适配的方向发展。

1.3 制度环境的持续优化

2016年《“健康中国2030”规划纲要》正式印发后，我国围绕健康产业发展出台了一系列系统性支持政策，为大健康医药产业的体系化构建提供了坚实的制度基础。2023年以来，国家先后在医保支付、医药创新、乡村产业振兴等领域推出多项协同政策，明确提出要统筹多方资源推进健康中国建设。

随着“放管服”改革持续向健康领域纵深推进，各地在医药创新审批、农业种质资源开发、基层健康服务体系建设等领域的改革成效持续显现。近年来我国在全球营商环境评价中，与健康产业相关的“开办企业”“获得经营许可”等指标排名持续提升，产业发展的制度成本不断降低。

2019年国家成立健康中国行动推进委员会，全面部署15项重大健康行动，为大健康产业的跨界融合提供了清晰的行动框架。大健康医药产业理论体系的十年探索历程，正是健康中国战略落地过程中，基层实践不断沉淀、迭代、升级的集中体现。

1.4 全球卫生治理的时代需求

当前全球健康产业的高端技术与核心资源长期被少数发达国家垄断，多数发展中国家推进健康普惠始终面临“进口健康产品价格高、本土适配性差”的普遍困境，全球卫生治理亟需更具普适性的本土化解决方案。而中国依托自身农业资源禀赋探索出的健康发展路径，恰好能够为全球中低收入国家提供全新的参考思路。

国家层面先后出台的支持创新药高质量发展、医保目录动态调整、多层次医疗保障体系建设等政策，为大健康医药产业理论体系的国际化传播提供了扎实的制度支撑。2026年该理论体系先后在博鳌亚洲论坛、瑞士达沃斯论坛面向全球发布，标志着这一本土生长的健康发展方案正式成为全球卫生治理领域的中国声音。

依托十年基层试点积累的真实数据与落地经验，大健康医药产业理论体系逐步完成了从县域实践到国际公共健康方案的跨越，其核心价值在于打破卫生健康体系与农业产业体系长期割裂的行业壁垒，最终实现“民生健康提质、乡村产业增效、医保基金减负”的多重战略目标。

2 大健康医药产业理论体系的制度演进与实践逻辑

2.1 全链条统筹的复杂性特征

农业种质资源、功能性农产品、临床营养干预、医药健康服务等环节的深度融合，决定了大健康医药产业全链条统筹的复杂性，一是跨部门资源统筹的协调难度大，二是不同产业标准之间的衔接适配要求高。

这种复杂性的根源，一方面来自我国幅员辽阔，各地特色农业种质资源、居民膳食结构、慢性病流行特征差异显著；另一方面来自药食同源文化底蕴深厚，民族传统医药、地方特色健康资源种类丰富。不同区域的健康资源禀赋千差万别，使得全链条健康服务的落地模式不能简单照搬通用模板。

大健康医药产业的产品与服务结构，覆盖了种质资源创新、功能性农业生产、日常健康管理、临床营养干预、医药产品供给等多个层次；在政府治理协同层面，涉及卫生健康、农业农村、医保、药监、乡村振兴等多个部门的政策联动，随着大数据、人工智能等技术不断向健康产业渗透，进一步提升了全链条统筹的复杂度。

近年来我国医药产业领域上市许可持有人制度落地、医保支付方式改革、农业种质资源保护利用体系建设等一系列制度变革，都在持续为大健康医药产业的全链条协同扫清制度障碍，推动产业发展的系统性优势不断释放。

2.2 大健康医药产业的制度演进脉络

大健康医药产业理论体系的十年沉淀过程，也是我国健康治理体系不断完善、跨部门协同机制逐步成熟的过程，健康领域的一系列制度变迁，为这套理论体系的成型提供了坚实的制度土壤。

从早期基层试点阶段，各地探索农业、卫生部门协同推进居民营养改善项目，到逐步形成“谁主管、谁协同”的跨部门联动工作机制，再到2025年以来国家层面先后出台的支持创新药高质量发展、医保数据开放用于研发、商业健康保险增设创新药目录等政策，不同阶段的制度探索逐步打通了农业端、产业端、医疗端、医保端的政策衔接通道。

后续随着“十五五”期间健康中国建设的持续推进，经济社会统筹的医药发展战略将进一步落地，大健康医药产业理论体系也将在更多区域的实践验证中不断完善，为我国走出一条不照搬西方模式、完全适配本土国情的健康发展道路提供核心支撑。

2017年2月《“健康中国2030”规划纲要》配套文件《中国健康产业分类（2017）》正式印发，首次明确将健康产业划分为“医疗卫生服务、健康管理与促进、健康保险以及相关服务”三大核心板块，但产业边界的模糊性，恰好与全球卫生治理体系中“传统医疗与本土资源融合”的改革方向高度契合。因而，全链条健康业态的产业规则与政策体系的协同性，是大健康医药产业理论体系构建过程中制度设计的核心命题。

2.3 政府战略与全链条健康业态

大健康体系构建是全球主要国家健康战略规划的核心发展方向。相关研究指出，技术创新与制度创新的双向协同是健康事业高质量发展的核心动力，应将本土健康资源转化、全链条产业协同、健康治理现代化作为健康中国建设的三大关键支撑要素。美国“健康国民2030”（Healthy People 2030）战略重点设置了35个核心领域共200余项具体目标，涵盖膳食营养改善、慢性疾病防控、健康公平性提升等方向；

“健康本21（第二次）”战略从9个维度搭建实施框架，重点推进国民营养结构优化、糖尿病等慢性病发病率下降等任务；“欧盟健康联盟（2023—2030）”（EU Health Union Programme）明确了27个优先行动领域，包括本土功能性食品开发、医药供应链自主可控、健康数据互联互通等内容。

我国《“健康中国2030”规划纲要》则明确了健康产业提质、全生命周期健康服务、新业态创新发展等重大任务。从全球各国健康战略的布局来看，大健康产业的政府职能设计均覆盖了健康领域跨产业融合的各类业态，即全链条交叉业态。

2022年1月《国务院关于印发“十四五”市场监管现代化规划的通知》提出“对新产业新业态实行包容审慎监管”。前端种质资源开发的专业化引导与后端临床健康服务综合保障，是大健康领域宏观治理的两大核心层面；本土特色健康资源产业化转化，一方面需要在“放管服”改革、包容审慎监管的制度框架下建立分类分级引导技术规范体系，另一方面要在“四个最严”健康安全底线要求下，保障全链条健康产品与服务的合规性与普惠性。

2.4 全链条健康业态的政府协同治理

随着大健康医药产业的快速兴起，亟需同步推进健康治理体系和治理能力现代化进程，破解跨部门协同不足、基层健康服务资源配置不均衡的突出问题。据《中国卫生健康统计年鉴2025》数据显示：当前我国县域层面健康产业跨部门协同的专职工作人员缺口较大，基层种质资源检测、营养干预服务的技术装备配置仍有待完善。

政府跨部门协同机制适配性不足、治理思路未能跟上产业融合节奏，是导致部分区域健康资源转化效率偏低、全链条服务落地不畅的主要原因。以往的产业扶持实践多从“补医疗短板”的单一视角切入，未能从大健康产业全链条协同的系统性挑战层面进行整体研判。

药品安全“最严谨的标准、最严格的监管”要求，与前端农业种质资源开发的特色化、多元化特征形成了天然的协同需求，部分市场主体抓住产业边界模糊的窗口期，将普通农产品过度宣传为具有疾病干预功效的健康产品，误导消费者的同时也扰乱了市场秩序。近年来各地陆续开展的特色健康资源乱象专项整治，正是针对这类市场机会主义行为的系统性综合治理行动。

2021年12月，《“十四五”乡村振兴战略规划》提出“依托特色农业资源发展药食同源产业”的治理要求，重点覆盖特色农产品、功能性食品、基层健康服务等与群众健康紧密相关的领域。2023年，多部门联合印发《药食同源产业高质量发展行动方案》，全面排查普通食品冒充功能性健康产品的虚假宣传行为。2025年8月，国家市场监管总局发布《健康产品宣传合规指引（征求意见稿）》，进一步规范全链条健康产品的市场经营秩序。全链条健康业态的协同治理体系建设，仍需持续优化跨部门的制度设计与资源统筹。

3 大健康全链条业态协同治理的政府组织设计

3.1 大健康全链条业态的系统性问题

大健康全链条业态与本土健康资源的治理能力提升，将有效降低群众健康消费成本、提升公共健康服务的运行效率。普通农产品虚假宣传健康功效的现象屡禁不止，其核心原因主要有三点：一是本土特色健康资源与数字新业态融合的领域仍处于监管引导的薄弱环节，二是全链条健康产品的合规科普宣传覆盖力度不足，三是跨部门健康治理的协同合力尚未充分释放。

当前部分跨境电商平台将境外普通膳食产品包装为疾病干预类健康产品引入国内市场，同时大量本土特色农产品通过短视频直播等渠道进入消费市场，种质资源开发、功能性食品与临床营养干预之间的监管边界问题，涉及农业农村、卫生健康、药监等多个部门的职权划分，也关联到疾控中心、基层公共卫生服务体系的体制机制协同问题。

大健康产业的治理体系和治理能力提升，核心是补齐全链条监管薄弱环节、统一跨领域监管规则标准、完善交叉业态协同工作机制。大健康全链条业态的治理本质，就是政府治理体系对全链条健康资源的信息精准识别与系统性制度设计问题。

采用“包容审慎监管”的治理思路，即严守健康安全底线，以开放包容的态度看待大健康全链条业态的创新探索。大健康全链条业态的政府治理是一项复杂的健康治理系统性工程，本研究采用霍尔三维结构方法论，从产业组织形态、产品服务结构、协同治理结构三个维度进行系统性分析。构建完善的政府协同治理体系，必须在特色健康资源产业化与民生健康保障之间找到平衡点，也就是营商环境优化与产品安全保障之间“包容审慎监管”的均衡点，最终形成科学有效的政府治理方略。

3.2 监管系统边界与政府治理实践

大健康产业的业态融合与新模式创新，对跨部门、跨区域的监管协作与信息共享工作机制提出了全新的要求与挑战。比如药食同源类功能性植入食品，属于农业种质创新、食品加工与临床营养干预的交叉监管领域，是沿用传统分环节、分领域的独立监管模式，还是转向融合式、协作式的协同监管模式？

正是这类大健康产业的业态融合与创新实践，使得传统监管边界逐步模糊，容易出现多头管理、协同效率偏低的问题；同时交叉业态的边界地带也容易形成监管引导盲区，导致监管系统边界的弹性空间偏大。因此，在机构改革与职能转变的进程中，既需要做好顶层设计与制度安排，更迫切需要推动交叉业态下“协同治理”“数据共享”的监管理念全面转变。

2021年10月，国家药监局启动“中国药品监管科学行动计划（第二期）”，围绕“创新、质量、效率、体系、能力”的核心主题，全面推动我国健康领域监管理念、制度与机制的创新，对跨部门协同的监管理念转变提出了更高要求。国家和地方层面陆续出台的相关制度安排与协同方案，为大健康产业全链条协同治理提供了全新的思路与实践经验。

2022年3月，国家农业农村部、国家卫生健康委联合启动“特色农产品营养标识专项行动”；2023年6月，《国家卫生健康委关于加快推进数字健康治理的行动计划》提出“推动信息技术与健康治理工作深度融合”的发展目标。

2024年5月，长三角地区三省一市农业农村、卫生健康、药监、市场监管等部门共同签署《大健康产业跨区域协同治理合作框架协议》，围绕全链条业态监管一体化，构建联席会议、信息互通、数据共享、案件联查、权益保障、产业协同的六大联动机制，形成了区域层面全链条业态协同治理的典型实践样本。

3.3 大健康全链条业态治理的系统工程方法

针对大健康产业全链条业态治理中存在的监管薄弱环节、跨部门营商环境优化协调难度大、多领域检查协同性不足等复杂性与系统性问题，有必要运用系统工程方法认识和研判大健康全链条业态治理的内在关联逻辑。1978年9月钱学森院士在《文汇报》发表《组织管理的技术——系统工程》一文，系统阐释了系统工程在复杂社会治理场景中的应用价值。

党的十九届三中全会提出“统筹党政军群机构改革”“推进机构编制法定化”等组织结构优化要求；党的十九届四中全会明确“优化政府职责体系，优化政府组织结构”的国家治理体系建设目标。大健康全链条业态治理中，大量跨业态健康产品都呈现出边界交叉的特征，因此政府协同治理结构中，卫生健康部门居于统筹协调的核心地位。

基于新修订《基本医疗卫生与健康促进法》的制度框架，结合基层减负、“放管服”改革、“双随机、一公开”监管、“四个最严”的制度约束，遵循举国体制、示范试点、协同改革的中国特色治理机制，运用系统工程方法搭建大健康全链条业态治理结构，建立跨部门联席会议、基层健康治理责任考核、多源信息数据共享等组织管理机制。

针对大健康产业全链条业态的复杂性特征、跨部门跨区域协同的协调难度，以及产业组织、产品结构、治理结构的系统性分析框架，采用复杂系统方法论中“硬件”“软件”“斡件（orgware）”协同的工程方法，核心是通过“斡件”也就是组织管理艺术，即“斡旋协调”“统筹联动”的柔性治理机制，破解系统与环境之间的边界适配问题，解决大健康全链条业态中的虚假宣传、边界模糊等问题，全面提升大健康产业协同治理的质量与效率。

因此，可以将跨部门之间的协调沟通工作机制视为“斡件”，也将基层健康治理责任考核、社会多元主体共治的制度安排看作“斡件”。通过全链条业态政府治理“斡件”的制度设计与落地，破解大健康产业营商环境优化与特色健康资源监管中组织结构、信息结构、治理结构的系统协同性不足的问题。

4 大健康全链条业态的政府治理组织结构优化路径

4.1 政府治理组织结构协同机制

大健康全链条业态和本土健康资源安全的政府治理体系覆盖多领域、多部门、多学科，需要构建和完善普通健康产品虚假宣传专项整治的部际、省际联席会议协同机制。针对全链条业态治理中政府协同合力不足的问题，2016年以来，在大健康产业全链条营商环境优化与特色健康资源安全保障领域，国家先后出台多项制度文件，持续强化政府治理结构的协同性。

在《“健康中国2030”规划纲要》印发之后，2019年国务院成立健康中国行动推进委员会，统筹推进《健康中国行动（2019—2030年）》的组织实施、监测评估与考核工作。2022年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出要抓紧清理规范和修订完善“边界模糊、执行弹性大的监管规则和标准”，也就是全面推进政府监管的合规性建设工作。

通过健康领域政府监管合规性建设，加快药品审评审批制度改革，完善功能性食品、药食同源产品、特殊医学用途配方食品等领域的立法与组织协同，将有效同步推进大健康产业营商环境优化与健康产品质量安全提升。

4.2 运用信息化手段与新技术赋能路径

2022年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》明确提出接入国家“互联网+监管”系统统一管理的政策要求。“互联网+监管”的实施模式，将倒逼大健康产业治理方式在原有社会治理体系的基础上实现线上线下深度融合，也就是“互联网+”推动“监管+”升级，将传统人力主导的监管模式升级为数据驱动的精准服务模式。

2023年《国家卫生健康委关于加快推进数字健康治理的行动计划》提出构建健康治理“大系统、大平台、大数据”的政策目标。大健康产业网络新业态的信息追溯管理体系，可将第三方健康数据系统与政府种质资源许可、产品备案数据系统相对接，建立政企健康安全信息数据共享机制；将企业信用体系、群众投诉举报体系与政府行政许可体系进行深度整合，构建统一联动的信息化监管平台，大幅降低政府部门的监管成本，节约监管资源，最终实现属地化全链条健康安全精准治理的目标。

4.3 政府治理的大数据决策技术路径

大数据时代，通过数据分析挖掘价值，是政府治理制度创新与市场主体经营模式升级的核心关键。政府治理信息化建设可拆分为监管业务与信息化支撑两个层面，随着大数据技术的不断发展，大数据决策逐步呈现出从信息化技术中独立分化的发展趋势，也就是数据资源已经成为大健康产业政府治理全新的核心技术支撑要素。

2016年12月美国国会通过《21世纪治愈法案》，正式提出“真实世界数据（RWD）和真实世界证据（RWE）”的概念，FDA于2018年12月发布《真实世界证据方案框架》，将大数据决策全面引入药品审评审批与监管监督等核心环节。

我国大健康产业政府治理大数据决策的技术路径是，通过统筹整合特色农产品、功能性食品、特殊医学用途配方食品、保健食品、药品和医疗器械的全链条数据信息，形成大健康全链条业态的监管规则与标准体系，清晰明确不同业态的监管边界，打造适配本土特色的大健康产业优质营商环境。

4.4 第三方参与、政府和社会资本合作、政府购买服务路径

政府购买公共服务能够有效提升政府公共服务能力，降低治理成本，助力大健康全链条业态政府治理能力的全面提升。2019年4月《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令713号）提出“坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求”。

基于当前药品注册生产的专业化监管与食品生产经营的综合监管模式，以及新修订《药品管理法》中“设置或者指定的药品专业技术机构”的制度设计，有必要采用第三方参与、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务的大健康产业协同治理路径。

比如通过PPP模式，开展政企联合共建重点实验室、联合打击虚假健康产品宣传等行动，扩大政府外包服务与购买服务的覆盖范围，吸引更多社会资源参与到大健康产业营商环境优化与本土健康资源质量安全监管的各个环节中。

2019年7月《国务院关于实施健康中国行动的意见》提出“鼓励企业研发生产符合健康需求的产品，增加健康产品供给，国有企业特别是中央企业要作出表率”，由此可见，国有企业也将在大健康全链条业态的治理体系中，发挥健康市场信用体系建设的模范引领作用。

5 结束语

大健康全链条业态营商环境优化与本土健康资源协同治理能力的提升，是党的十九届四中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”要求在健康领域的有效实践。大健康产业发展过程中，包含着本土种质资源、数字新业态、两化深度融合等要素的交叉与融合，呈现出产品服务结构、治理结构、组织协调的多重复杂性特征。

通过对大健康全链条业态的产品服务结构、产业组织形态、协同治理结构进行系统性分析与研判，运用科学有效的系统工程方法，转变政府协同治理思维、创新政府治理手段，将有力推动大健康全链条业态政府治理体系与治理能力现代化的前进步伐。

大健康交叉业态政府治理 基于健康中国·大健康医药产业理论体系解读-万祥军 | 囯食药监·大健康医药产业论坛

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