云南省高院：“民告官”案件不能走过场

云南信息报 记者 曹红蕾 新闻中国采编网 中国新闻采编网 谋定研究中国智库网 经信研究 国研智库 国情讲坛 万赢信采编： 2014年，我省一审行政案件结案1475件，判决行政机关败诉的案件193件，败诉率为13.08%；涉土地、公安、规划案件大幅上升，迪庆一年仅收案10件，昭通行政一把手出庭应诉率两年均为零……昨日，省高院召开会议向社会发布了2014年行政案件司法审查报告（白皮书）。

白皮书统计了过去一年来我省行政案件的情况，在此基础上，有针对性地指出了行政机关在行政执法中存在的“征地拆迁违反程序”“不履行政府信息公开职责”等五大问题。并发出司法建议：行政机关要积极应诉，要加强对新《行政诉讼法》的学习，适应异地交叉管辖改革；告官要见官，要重视行政机关负责人出庭应诉工作。

昨日参会的还有省国土资源厅、省公安厅、省环保厅、省工商局等12家省级行政机关的代表。对于白皮书中提出的问题进行了分析和表态。

省高院院长张学群表示，以后将进一步加强与行政机关的良性互动。行政审判就是让行政机关明确权力的边界问题，行政审判不能走过场，“法官不能先入为主，庭审不能变成演戏”。

数据

一年收一审案件1483件

2014年，全省法院新收一审行政案件1483件，同比上升29.74%，二审行政案件新收673件，同比上升21.48%。裁定撤诉结案的一审行政案件306件，其中原告主动撤诉的案件287件，被告改变具体行政行为原告撤诉的案件19件，撤诉案件占一审行政案件结案数的20.77%。

涉土地、公安、规划案件大幅上升

在1483件案件中，土地管理类案件260件，与其他行政管理领域相比较占有较大比例，占全部收案的17.53%，超过全部收案的六分之一。此情况与我省土地资源利用状况及城镇化建设不断推进相关，预计未来几年土地管理类案件在行政诉讼案件中仍将占有较大比例。公安管理类案件125件，同比上升135%。

行政机关败诉率上升为13.08%

2014年一审行政案件结案1475件，判决行政机关败诉的案件193件，败诉率为13.08%，同比上升1.47个百分点。林业管理类案件败诉率为16.34%，同比下降7.38个百分点，下降幅度明显，说明林业执法水平有较大提升。2014年，以乡政府为被告的案件败诉率为21.05%，同比下降7.52个百分点，下降幅度也较大。城建管理类案件中的房屋登记类案件败诉率也在20%以上，远高于其他类型案件，此情况说明有关房屋登记的行政执法改善和提升的空间较大。

迪庆一年仅收案10件

2014年，从全省一审行政案件收案情况看，昆明两级法院是收案最多的地区，收案数319件，约占全省收案数的21.51%；收案数最少的地区为迪庆州，收案数仅为10件，占全省收案数的0.67%。2014年行政案件收案数突破百件的州市有昆明、昭通、曲靖、普洱四个地区。

昭通行政长官出庭率两年均为零

2014年全省法院公开开庭审理的案件中，行政机关负责人出庭应诉率为22.63%，同比上升2.29个百分点。昆明、丽江、楚雄三地区行政机关负责人出庭应诉率仅为10%或以下，昭通市连续两年行政机关负责人出庭应诉均为零，这种状况有待于行政机关通过加强和重视依法行政予以改善。

行政执法中的五大问题

违反法定程序

“程序公正是实体公正的保障，是彰显文明执法，依法行政的重要途径，也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求。但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显改善。”2014年全省法院审理的案件中，此问题在行政处罚类案件及征地类案件中表现较为突出。如在征地拆迁案件中，政府作出房屋征收决定时不具备“国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及国民经济和社会发展年度计划”的前置条件、未按照规定就补偿安置方案举行听证或听证程序明显违法、未依法进行社会风险评估、房屋征收补偿决定违反行政程序等。

认定事实不清

“查明相关事实是开展行政执法的前提和基础，若相关事实未调查清楚，就作出相关决定，不仅没有解决行政争议，还会引发新的矛盾冲突，更会导致败诉风险。此问题在土地确权类案件及行政登记类案件中反映比较突出。”在土地确权类案件中主要表现为对争议地的四至、面积认定不清，未查明争议地是否颁发过相关权属凭证就重新确权。有些案件甚至对争议地属于集体所有还是国家所有都未查清就作出相应处理决定等等，上述问题应引起各级人民政府及国土部门的重视。

适用法律错误

从2014年全省法院审理的行政案件分析，适用法律错误主要包括以下几种情形：选择的法律类别错误；引用法律规范不完整；出现法律规范相冲突时，适用与上位法相冲突的下位法。如邓永声诉昆明市公安局车管所的案件中，行政机关适用与法律相冲突的地方性法规设置许可条件，导致相关行政行为被确认违法。

超越职权乱作为

“依法行政首先是依职权行政，超越职权属重大且明显违法的情形。”2014年全省法院审理的土地确权类案件存在此问题的情况较多。根据《土地管理法》的规定，乡级或县级以上人民政府才有权对土地权属争议作出相应处理决定，若涉及到单位之间的土地权属争议，只有县级以上人民政府才有权作出相应的处理决定。而审判实践中发现，经常存在乡级人民政府代替县级人民政府作出处理决定或者由国土资源部门代替县政府作出处理决定。

不履行信息公开职责

从2014年案件情况看，要求行政机关履行法定职责案件出现大幅上升的趋势，而此类案件中主要存在的问题在申请政府信息公开类案件中表现较为突出。通过审判发现的主要问题有：一是拒绝或拖延履行法定职责。二是履行法定职责的主体不符合法律规定。三是履行职责的方式不符合法律的规定。四是不完全履行法定职责，如行政机关只对请求公开的部分内容予以答复。

白皮书发出司法建议

增强法治意识 提高行政执法水平

白皮书指出：“我们建议行政机关进一步规范执法主体，在法定权限范围内依法行政，不可‘任性’执法、越权执法、违法执法；行政机关及执法人员应增强程序意识，确保执法程序正当、公开透明，做到程序和实体并重；在严格查清案件事实的基础上，做到行政执法活动依法有据；准确适用法律，增强行政行为的合法性。”

尽管2014年行政机关负责人出庭应诉率有所提高，但与人民群众期望的“告官见官”预期还有一定差距，且出庭应诉的整体效果不够理想。白皮书建议，行政机关要站在建设法治政府的高度，充分认识负责人出庭应诉工作的重要性。此外，还要加强对新《行政诉讼法》的学习，适应异地交叉管辖，比如针对管辖制度的变化，法院将根据各地实际情况，确定若干法院管辖该辖区范围内的全部行政案件，或通过异地交叉管辖、指定管辖的制度安排，排除地方干扰，实现行政案件的公正审理。还有，行政机关参加诉讼的人员应熟悉被诉行为的程序、内容等，以免法庭提问或当事人质问时，发生无言以对的情况。

回音壁

“我们说要有理讲在法庭上，法官的心证要形成在法庭上，不能先入为主，庭审不能走过场，庭审变成演戏就没有意义了。”——省高院院长张学群

昨日，省政府法制办副主任杨宏敏，以及来自省国土资源厅、省公安厅、省环保厅、省工商局等12家省级行政机关的代表参加了会议。

白皮书显示的问题，比如重点领域执法程序问题，案件败诉率上升的问题，要引起重视，深入查找出来。行政机关要有担当，正视这些问题，研究解决问题，不断提高行政水平，确保公民的合法权利。——杨宏敏

今年败诉率不降反升，确实体现出我们在执法中各方面的问题。以后将在系统内加强法律、法规的学习、培训，特别是对新《行政诉讼法》的培训，增强依法行政的意识，不断提高执法水平。——省国土资源厅参会代表

行政机关与司法机关的良性互动，是提高行政行为的一个重要保障。对法院提出的建议，公安机关会引起重视，不断学习，不断提高行政执法水平。——省公安厅参会代表

高音

省高院院长张学群：避免地方政府干预 集中管辖将全面推开

昨日，省高院党组书记、院长张学群参加了会议并作了总结发言。他表示，行政诉讼法颁布25年来，行政审判对社会的影响日益深远。25年来，全省法院共受理一审行政案件27823件。从最初1989年全年一审行政案件397件，发展到2014年的1483件。

在此中间，法院尤其重视妥善化解民生类和群体性行政争议，切实保障民权民生。“随着社会发展，征地、拆迁等案件日益增多，对一些难以通过诉讼解决的问题，法院努力为各方搭建解决平台，切实处理了一批案件，妥善解决了老百姓的难题。”他说。

目前，我省正在进行的司法体制改革，将为行政审判创造强大的动力。张学群表示，为着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，确保法院依法独立公正行使审判权，司法体制和机制改革正在逐步加力，不断深化。行政案件管辖制度改革作为司法改革的一项重要内容，通过 “探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”、“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度”等改革举措，将为搞好行政审判工作提供强大的精神动力、机制动力和工作动力。

他同时透露，我省司法改革正在稳步推进，跨行政区域集中管辖将全面推开，有效避免来自地方政府的干预。同时，已经确定全省22个法庭作为法官责任制改革试点。

下一步，我省将进一步加大行政审判公开力度。“目前已经建成了400多个数字化法庭，我们的目标是600多个。”张学群说，要将庭审同步录音录像，监督法庭的审判活动。“我们说要有理讲在法庭上，法官的心证要形成在法庭上，不能先入为主，庭审不能走过场，庭审变成演戏就没有意义了。”

张学群表示，省政府重要领导非常重视依法行政，曾指出：“法院该要求行政机关一把手出庭就要求，该判败诉就判败诉，该对其强制执行就强制执行，形成一种倒逼机制。”张学群说，法院在这方面的力度会越来越大。行政审判的一个重要作用，就是对公权力的制约，“行政机关应该明确一种权力的边界问题”。

解读

省高院新闻发言人、副院长田成有：从现在的效果看，远未达到期待的目标

云南省高院已连续六年制作了行政审判白皮书，并向司法机关以及社会各界公布。白皮书有什么意义呢？在深化司法改革的过程中，法院和行政机关又将形成什么样的监督和互动关系？本报专访了省高院新闻发言人、副院长田成有。

云南信息报（下称云信）：我省制作发布白皮书的情况如何？

田成有：我们从2009年开始制作并向有关政府及其行政机关发送、向社会大众发布行政审判“白皮书”。据统计，2010年至2014年，我院和部分中基层法院制作并发布行政审判“白皮书”54份，得到了行政机关的及时反馈和沟通，取得了较好的社会效果。

云信：这样做的意义是什么？

田成有：行政审判工作是观察一个国家法治状况的“晴雨表”。发布行政审判白皮书是推进依法行政的重要工作。我们客观、真实地把行政执法情况发布，帮助行政机关总结行政执法中暴露出来的问题，让其引起重视和思考，通过直观的案例来触动他，提供其依法行政的水平和本领。我们认为这是一件非常有必要的事情。

事实证明，这项制度是有成效的。以前行政机关怕出丑、怕诉讼，不敢坦然面对，采取回避的姿态。现在，大多数行政机关能够积极应诉，坦然接受司法审查，接受诉讼结果，尤其是败诉结果。我们看得到行政机关执法程序更加规范，重实体轻程序的现象有较大改观，大部分行政机关能够严格遵守法律规定的时限、方式、环节等程序性要求。 看得到他们在重点执法领域更加严格，如征地、拆迁、规划等案件中反映出，原来部分行政机关在执法中存在越权、程序严重违法等现象，现已得到较大程度的改善。

云信：您在会上说，从现在的效果看，远未达到期待的目标？

田成有：是的，以前存在的许多问题，现在依然存在。程序的问题，不作为、乱作为的问题。连呼吁了多年的行政负责人出庭应诉，许多地方也落实得不好。在这一点上，今年我们建议，要把行政机关负责人出庭应诉情况、办理司法建议情况等纳入对行政机关及其领导班子的年度考核内容，切实加强对依法行政工作的监督。

云信：“行政机关负责人出庭”是新修订的行政诉讼法规定的内容，这也是深入推进行政审判改革的一项重要内容。在行政审判改革中，还遇到哪些问题？

田成有：新法还规定了复议机关维持原行政行为将成为行政诉讼的共同被告，以及法院可通过司法审查的方式纠正违法的“红头文件”，这些新的东西，是进步，也是挑战。

云信：有没有行政机关不配合方面的难题？

田成有：法院判行政机关败诉，依法只能判撤销行政行为，要求其重新作出行政行为。但有时候行政机关又作出与之前相同的行政行为，老百姓又来告。这种情况很头疼。由于法律的限制，法官不能直接判说行政机关要作出怎样的行为。不过现在我们也在作出一些有益的尝试，比如限制其作出“相同”的行政行为等等。

云信：您说过，要真正做到案结事了，还要形成与行政机关的良性互动。

田成有：是的，开展行政与司法的良性互动，才能更好地促进行政争议化解。这方面我们有进步，比如全省行政案件的协调撤诉率稳定提高，这与行政机关积极参与诉讼中的协调和解工作是分不开的。

我们希望行政机关重视人民法院作出的司法建议，积极对司法建议中提到的相关问题进行研究、分析并作出相应的反馈。针对行政执法过程中出现的一些典型问题，在未形成具体诉讼案件之前，可以通过联席会议、专题座谈等方式与司法工作人员一同探讨、研究，提前规范相关执法行为，避免引发不必要的行政争议。尽量通过行政救济程序化解行政争议，做到案结事了，减少当事人诉讼解决争议的成本。

我省首次发布“民告官”十大典型案例（节选）

案例1 未告知拆迁户房屋评估价值 盘龙区政府败诉

2011年9月，昆明市盘龙区政府（下称区政府）发布国有土地上的征收决定公告，市民范瑾的房屋位于征收范围之内。在征收补偿方案所确定的补偿期限内，房屋征收部门与范瑾未能达成安置补偿协议。

2012年1月，有关评估公司对范瑾的房屋进行评估并形成了评估报告。房屋征收部门未将该评估报告送达给范瑾。2012年3月2日，区政府对被征收人范瑾作出了房屋征收补偿决定。范瑾不服，向法院提起行政诉讼。

一审法院判决驳回范瑾的诉讼请求；二审法院认为，区政府作出的房屋征收补偿决定事实不清，行政程序违法，判决撤销了一审判决，撤销了区政府作出的房屋补偿决定。

意义： 房屋征收部门确保被征收人知悉房屋评估价值，以及保证被征收人行使申请评估、申请鉴定的权利，是正当程序、结果公开原则的重要体现。本案中，房屋征收部门未告知被征收人房屋评估价值及相应救济权利，违反了正当程序要求。

案例2 房屋超规划被断水断电 城管程序违法败诉

2013年7月，澄江县城市管理综合行政执法局（以下简称县综执局）以李跃权、吴运琼建盖的房屋超出建设工程规划许可范围为由，在未向二人送达任何书面通知或决定的情况下，对二人的房屋实施了断水、断电的强制措施。

随后，二人向法院提起诉讼，请求确认县综执局的行为违法。一审法院认为，县综执局作出行政行为的程序不合法，判决确认行政机关强制断水、断电的行政强制措施行为违法。二审法院维持一审判决。

意义：行政执法机关未履行法定程序将导致在诉讼中承担败诉的后果。本案中，行政机关未履行任何法定程序即实施断水、断电的强制措施，明显构成程序违法。

案例3 罚单未处理完不给车检 车管所败诉

2013年2月，市民邓永声向昆明市公安局车辆管理所（下称市车管所）申请核发机动车检验合格标志，市车管所以邓永声有5项道路交通安全违法行为尚未处理完毕为由，对邓永声的申请不予办理。

邓不服，诉至法院，请求判决确认市车管所的行政行为违法。一审法院认为，市车管所依据《昆明市道路交通安全条例》、《机动车登记规定》作出本案所诉行政行为并无不当，判决驳回邓的诉讼请求。

二审法院认为，《道路交通安全法》未规定机动车所有人“未将涉及该车的道路交通安全违法行为处理完毕则不予核发机动车检验合格标志”。市车管所的处理明显违反上述法律的规定，属适用法律错误，遂判决撤销一审判决，确认市车管所不予核发机动车检验合格标志的行政行为违法。

意义：实践中行政执法的依据有法律、行政法规、规章、地方性法规等，在适用法律规范，下位法与上位法相冲突时，应适用上位法，而不能适用下位法。本案中，关于核发机动车检验合格标志的最高法律位阶是《中华人民共和国道路交通安全法》，而该法中并未规定申请公安交警部门核发机动车检验合格标志应以申请人处理完毕交通违章行为为前置条件。

云南省高院：“民告官”案件不能走过场