山东创新体制机制系统-喻红华·万祥军 | 山东构建优化创新环境平台

课题导读：“十五五”山东构建支持全面创新的体制机制研究。2025年度山东省重点研发计划（软科学院）项目公开竞争项目-按照《山东省重点研发计划(软科学项目)实施细则》(鲁科字[2023)(43号)相关规定，2025年山东省重点研发计划（软科学）项目。

研究内容：顶层设计·国研政情智库-中国智库·国家智库：对话国科院研·科技成果转化-国粮药食·科特派研学院。

党的二十届三中全会明确提出:"构建支持全面创新体制机制。拟在梳理总结,山东省支持全面创新体制机制建设成效和学习借鉴国内外先进经验的基础上，深入分析我省创新环境荐在的短板弱项，聚焦企业的创新主体地位、完善支持服务创新的政策机制、营造包容审慎的创新文化等方面，探讨提出“十五五”时期我省构建支持全面创新体制机制、系统优化创新环境的措施建议。

山东创新体制机制系统-喻红华 | 山东构建优化创新环境平台

“十五五”山东构建支持全面创新的体制机制研究列为了2025年度山东省重点研发计划（软科学院）项目公开竞争项目。近年来，山东省深入贯彻落实创新驱动发展战略，以体制机制改革为突破口，系统构建“山东创新体制机制系统-山东构建优化创新环境平台”。

体制机制改革突破口：

系统构建山东创新体制机制系统

在"十四五"取得显著成效的基础上，"十五五"时期山东将进一步优化创新环境，重点围绕强化企业创新主体地位、完善政策支持机制、培育包容审慎的创新文化等方面深化改革，为高质量发展提供持续动力。要真正实现搭建“山东创新体制机制系统-山东构建优化创新环境平台”这一目标，需从三个维度协同发力：政策赋能、生态重构与数字基建。

首先，政策赋能应突破传统条块分割，建立"创新容错清单"机制。在济南、青岛等核心片区试点"负面清单+正向激励"政策包，对生物医药、海洋科技等战略产业实施"备案制"改革，允许企业在明确边界内自主调整技术路线。同步构建政策效果动态评估系统，通过大数据抓取企业研发投入、专利转化等30项关键指标，实现政策工具的精准迭代。  

其次，生态重构需要打造"热带雨林式"创新共同体。依托齐鲁工业大学等高校建立"学科+产业"双螺旋育成中心，推行企业CTO与实验室PI双聘制度。重点培育技术经理人群体，在16地市建立标准化技术交易市场，开发包含供需匹配、价值评估、风险对冲在内的全链条服务产品。更需关注的是建设"硬科技"接力基金群，引导社会资本与政府引导基金形成"5年沉默期+阶梯式退出"的创新资本循环模式。  

最后，数字基建要构建创新要素的"神经中枢"。在黄河三角洲部署算力-电力协同调度的智算中心，开发专门服务于中小企业的模块化AI工具库。通过区块链技术建立覆盖全省的科研设备共享平台，将电子显微镜、风洞装置等高端仪器的闲置率从45%降至18%以下。值得注意的是，必须同步建设创新安全盾系统，针对核心技术泄密等12类风险场景建立实时预警处置机制。  

“山东创新体制机制系统-山东构建优化创新环境平台”这套体系的特殊价值在于，它打破了"政策-市场-技术"的线性传导模式，形成要素即时反馈、价值动态重组的创新磁场。当企业提交专利申报时，系统能自动推送匹配的产业政策；科研人员启动实验时，智能终端可实时显示全省可用设备状态。这种深度的数字化协同，正是山东从"制造大省"向"创造强省"跃迁的关键密码

山东创新体制机制系统正以"破立并举"的思路重塑创新生态。在构建优化创新环境平台的过程中，省科技厅率先实施"揭榜挂帅"2.0版，将技术需求榜单从单一项目拓展至产业链集群攻关，首批发布的12个重大课题吸引全国37个创新联合体竞标。这种"赛马式"创新机制不仅打破了传统科研立项的条框束缚，更通过"里程碑"考核制度实现动态优胜劣汰。

值得关注的是，山东同步打造了覆盖全省的"创新服务云平台"，该平台整合了17个部门的46类创新要素，运用区块链技术建立可信数据交换机制。企业通过"创新画像"功能，三分钟内就能精准匹配所需的政策支持、技术方案和金融资源。青岛一家生物医药企业通过该平台，仅用两周时间就完成了从技术需求发布到组建跨国研发团队的全流程。

在制度创新方面，山东试点"创新包容期"制度，对战略性新兴产业实行"观察期"管理，允许企业在可控范围内试错。济南高新区率先建立"创新风险共担基金"，政府与投资机构按1:3比例分担早期创新风险。这种制度设计使得全省硬科技创业项目融资成功率同比提升28%，"死亡谷"周期平均缩短4.2个月。

随着"创新飞地"模式的全省推广，山东正形成"核心研发在齐鲁、成果转化在周边"的协同创新格局。烟台-深圳双向创新飞地运营半年来，已促成47项技术跨区域转化，带动形成12亿元的产业链投资。这种开放式创新体系正在改写传统区域竞争逻辑，使山东逐步成为黄河流域创新要素的"配置枢纽"。

成效显著：

山东省创新体制机制建设

（一）政策体系不断完善

山东省先后出台《山东省重点研发计划(软科学项目)实施细则》等系列文件，构建起覆盖科技创新全链条的政策支持体系。2024年省发改委印发的《关于完善科技创新体制机制的实施意见》明确提出要"建立企业主导的产业技术创新机制"，通过"揭榜挂帅"等方式支持企业牵头重大科技项目。2025年省科技厅启动的重点研发计划（软科学）项目将"构建支持全面创新体制机制"作为重要研究方向，系统推进创新生态优化。

（二）创新平台建设成效突出

青岛能源所等科研机构在体制机制创新方面取得突破性进展。该所通过建立"基础研究-应用研究-产业孵化"全链条创新体系，2025年成功转化科技成果23项，孵化高科技企业5家。山东省科学院通过深化"三评"改革，建立以创新质量、贡献为导向的评价体系，科研人员创新活力显著提升。

（三）企业创新主体地位持续强化

2024年全省高新技术企业突破2.5万家，科技型中小企业达到3.8万家。海尔、浪潮等龙头企业牵头组建创新联合体，带动产业链上下游协同创新。省科技厅数据显示，2024年企业研发投入占全社会研发投入比重达78%，企业作为创新主体的地位进一步巩固。

创新环境：

存在的短板与挑战

1、政策协同性有待提升：部分创新政策存在碎片化现象，科技、产业、金融等政策衔接不够紧密。如某些地市的高新技术企业认定标准与省级政策存在差异，导致政策红利难以充分释放。

2、创新服务效能不足：科技成果转化"最后一公里"问题仍然突出。山东省科技厅调研显示，2024年高校院所科技成果转化率仅为35%，低于先进省份水平。技术转移机构专业化服务能力不足，制约了创新要素的高效流动。

3、创新文化氛围需进一步培育："宽容失败"的创新文化尚未真正形成。问卷调查显示，超过60%的科研人员表示在项目申请和考核中仍存在"唯论文、唯职称"倾向，制约了原创性、颠覆性创新的产生。

寻求突破：

国内外先进经验借鉴

（一）国内先进地区实践

深圳市通过建立"基础研究+技术攻关+成果产业化"的全过程创新生态链，实现了科技创新能力跃升。其经验在于：建立市场导向的项目形成机制，企业出题、科研机构答题；构建覆盖种子期到成熟期的科技金融服务体系；推行"负面清单+免责清单"的监管模式。

（二）国际创新高地启示

美国硅谷的成功经验表明，风险投资体系、知识产权保护、人才流动机制是创新生态的关键要素。以色列通过建立政府引导基金、完善科技成果转化法律体系，培育出活跃的创新生态系统。

"十五五"时期：

系统优化创新环境对策建议

（一）强化企业创新主体地位

1. 完善"企业出题、协同攻关"机制。扩大"揭榜挂帅"实施范围，重点支持龙头企业牵头组建创新联合体。2025年山东省重点研发计划可设立企业需求专项，确保30%以上项目由企业提出技术需求。

2. 优化科技型企业梯度培育体系。建立"科技型中小企业-高新技术企业-科技领军企业"的培育路径，实施差异化支持政策。建议设立省级科技型企业培育基金，重点支持种子期、初创期企业发展。

（二）完善支持服务创新的政策机制

1. 构建协同高效的政策体系。

建立科技、发改、工信等部门政策协调机制，定期开展创新政策效果评估。可借鉴深圳经验，编制"科技创新政策工具包"，实现政策"一网通查、一键匹配"。为提升政策落地实效，建议从三个维度深化协同机制建设：

首先，建立政策动态优化系统，运用大数据分析企业申报数据与政策兑现情况，每季度生成"政策热力图"，精准识别政策盲区与重复地带。例如，针对生物医药企业反映的临床试验审批与产业补贴政策不同步问题，可开发跨部门政策校准算法，自动提示衔接漏洞。

其次，推行"政策沙盒"试点机制，在自贸区等特定区域开展创新政策压力测试，允许企业在安全空间内突破现有政策框架。深圳前海已通过"量子政策实验室"，模拟不同政策组合对科创企业的叠加效应，使政策工具包升级为"智能政策推演系统"。

最后，构建政策效能追溯体系，将财政资金支持与知识产权产出、人才集聚等指标深度绑定，通过区块链技术实现政策红利与创新成果的双向溯源。某高新区试点的"政策数字孪生"平台显示，当研发费用加计扣除与技术合同登记政策协同实施时，企业科技成果转化率可提升27%。这种立体化协同网络，正在重塑"政策供给-企业响应-市场反馈"的创新闭环

2. 提升科技成果转化效能。

为加速科技创新与产业发展的深度融合，全面提升科技成果转化效能，我省将构建多层次、立体化的技术转移体系。

一方面，重点打造省级技术交易市场这一"创新枢纽"，通过搭建线上线下相结合的科技成果交易平台，形成集成果展示、评估定价、供需对接、金融支持于一体的全链条服务体系，让创新要素如活水般自由流动。另一方面，着力培育一批"精专特新"的技术转移示范机构，这些机构犹如科技成果转化的"专业红娘"，既懂科研语言又通市场脉搏，能够精准匹配技术供给与产业需求。

在创新源头端，将推动高校院所普遍建立实体化运作的技术转移办公室（TTO），配备专业化技术经纪人队伍。这些办公室不仅是连接实验室与生产线的"转换器"，更是创新价值的"放大器"。通过建立科研人员"名利双收"的激励机制，把成果转化成效与职称评定、绩效奖励紧密挂钩，让沉睡的专利从论文堆里"醒过来"，在生产线"活起来"。特别要建立科技成果披露制度，对具有转化潜力的成果实施"早期诊断"，为其量身定制转化路径。

到2025年，通过构建"政产学研金介用"七位一体的协同创新生态，力争实现全省技术合同成交额突破3000亿元大关。这个目标数字背后，是无数实验室成果将完成从"书架"到"货架"的华丽转身，是科技创新这个"关键变量"真正转化为高质量发展的"最大增量"。为此，我们将建立科技成果转化"月监测、季通报、年考核"机制，确保各项政策措施落地见效，让创新之花结出产业之果。

3. 优化科技金融支持体系。

扩大科技创新再贷款规模，完善知识产权质押融资风险补偿机制。支持济南、青岛建设区域性科技金融中心，培育科技金融特色机构。为加快科技金融生态建设，建议从三个维度深化创新实践。

首先，可探索建立"政银保担"多方风险共担机制，通过设立科技贷款风险补偿资金池，对商业银行科技信贷损失给予梯度补偿。例如，对初创期科技企业贷款可设置最高80%的风险补偿比例，随着企业成长逐步降低补偿比例，形成市场化风险分担机制。

其次，应着力构建差异化金融服务矩阵。鼓励商业银行设立科技金融事业部，开发"研发贷""人才贷"等专属产品；支持证券机构发行科创票据，试点知识产权证券化；引导保险机构开发首台（套）重大技术装备保险、科技成果转化保险等创新险种。在青岛蓝谷等重点区域，可试点"投贷联动"创新模式，允许投资机构与商业银行建立信息共享机制。

最后，需强化科技金融基础设施建设。建议依托济南科创城建设区域性科技企业数据库，整合研发投入、专利信息、人才团队等核心指标，构建企业科技创新能力评价模型。同时升级山东省科技金融信息服务平台，实现银企智能匹配、政策精准推送、线上质押登记等功能，打造"一站式"科技金融服务枢纽。通过建设科技金融"线上+线下"融合服务体系，可有效降低金融机构获客成本，提升科技企业融资效率。

（三）营造包容审慎的创新文化

1. 建立创新容错免责机制。

制定科技创新免责清单，对符合规定的创新活动给予宽容失败的政策空间。在省级科技计划项目中试点"里程碑"式管理，允许科研人员根据研发进展调整技术路线。为激发科研人员的创新活力，还需构建多层次的保障体系。

一方面，应建立动态调整的负面清单制度，明确除涉及国家安全、公共安全等底线领域外，原则上不对科研探索设限。某省生物医药实验室在抗体药物研发中，就因适用"技术路线自主调整"条款，成功将灭活疫苗路线转向mRNA技术路线，最终突破关键技术瓶颈。

另一方面，需配套建立"三维度"评价机制：在科研立项阶段着重考察创新价值，中期评估聚焦技术可行性，结题验收则采用"成果贡献度+技术成熟度"双轨制。某半导体材料团队在第三代芯片研发中，虽未达成预定性能指标，但因取得基础工艺突破，仍获得后续滚动支持。这种弹性化管理使科研人员能真正沉下心来做"从0到1"的探索。

值得注意的是，容错不等于无限免责。要建立"创新日志"制度，要求完整记录技术路线变更的决策依据和实验数据。某人工智能重点专项就通过区块链技术固化研发过程数据，既保障科研自主权，又确保可追溯性。当务之急是制定实施细则，明确"探索性失败"与"责任性失误"的界定标准，让科研人员卸下包袱的同时守住科研诚信底线。

2. 完善科技评价体系。

推行代表作评价制度，突出创新质量和实际贡献。在人才评价中增加技术创新、成果转化等指标权重，破除"四唯"倾向。科技评价体系的完善需要构建多元化的价值导向。

在推行代表作评价制度的基础上，应建立分类分层的评价标准，对基础研究、应用研究、技术开发等不同类型科研活动采取差异化评价方式。对于基础研究，可延长评价周期，注重原创性和理论价值；对于应用研究，则要强化市场导向，将技术成熟度、产业贡献度纳入考核维度。

要真正破除"四唯"倾向，还需建立动态调整机制。建议设立"创新价值评估委员会"，由学科专家、产业代表、投资机构等共同参与，采用"双盲评审+应用场景验证"的复合评价模式。对于重大技术突破，可引入"后评估制度"，在成果转化3-5年后进行追溯性评价，重点关注其产生的实际经济社会效益。

在评价工具创新方面，可运用大数据技术构建科研诚信画像系统，通过跨部门数据共享，自动抓取专利转让、技术合同、产业应用等实证数据。同时建立"负面清单"制度，对"包装式创新""论文工厂"等行为实施一票否决。通过构建这套既鼓励创新又防范泡沫的评价体系，才能真正让科研人员从"数论文"的桎梏中解放出来，把精力投入到解决实际问题的原创性研究中。

3. 培育创新文化氛围。

举办"山东创新大会"，打造创新文化品牌。支持建设创新主题博物馆、科技文化公园等载体，营造崇尚创新的社会氛围。为持续激发创新活力，山东将实施"创新沃土"培育计划。一方面，依托高校和科研院所建立创新实验室网络，定期举办"创客马拉松"和"青年科学家沙龙"，为不同年龄层的创新人才搭建交流平台。另一方面，在各地市建设"创新驿站"，提供从创意孵化到成果转化的全链条服务，让创新成果更快走向市场。

在文化传播层面，将推出"创新齐鲁"系列纪录片，通过讲述本土科学家、工程师的奋斗故事，展现山东创新的历史传承与现代突破。同时策划"未来生活体验展"，运用VR、全息投影等技术，让公众直观感受科技创新如何改变生活。

特别值得注意的是，山东将建立创新容错机制，设立"探索者奖"，鼓励大胆尝试、宽容失败。通过修订科技成果评价体系，更加注重创新的长期价值和社会效益。此外，还将开展"创新文化进校园"活动，在中小学开设创新思维课程，从小培养学生的批判性思维和问题解决能力。

这些举措将形成政府引导、市场驱动、全民参与的创新生态，让创新文化真正融入城市血脉，成为推动高质量发展的核心动力。

（四）构建开放协同的创新生态

1. 深化区域创新合作。

推动济南都市圈、青岛都市圈创新协同发展，建设济青科创走廊。加强与京津冀、长三角创新资源对接，共建跨区域创新联合体。深化区域创新合作的关键在于打破行政壁垒，构建开放共享的创新生态。

在济青科创走廊建设中，可重点布局人工智能、生物医药等前沿领域，建立"双城双核"的产学研联动机制。例如，济南发挥高校资源优势建设基础研究高地，青岛依托海洋国家实验室打造应用转化平台，两地通过定期举办创新成果对接会、共建中试基地等方式，形成创新链闭环。

在跨区域合作方面，建议设立京津冀-山东技术转移中心，重点承接北京疏解的科研机构与孵化项目。可借鉴长三角G60科创走廊经验，建立"创新券"跨区域通用机制，支持三地企业联合攻关"卡脖子"技术。针对半导体、高端装备等战略性产业，组建由龙头企业牵头的创新联盟，在济南新旧动能转换区设立联合实验室。

同时要注重创新要素的柔性流动，实施"候鸟专家"计划，建立跨区域人才数据库，完善科研设备共享平台。建议在黄河三角洲设立协同创新示范区，探索"北京研发-山东制造-长三角市场"的产业协同模式。通过建立常态化对接机制，每年举办"黄河流域创新大会"，推动形成梯度发展、优势互补的区域创新格局。

2. 提升国际创新合作水平。

支持建设国际联合实验室，吸引跨国公司在鲁设立研发中心。积极参与国际大科学计划，重点在新能源、新材料等领域开展联合攻关。为深化国际创新合作，山东将打造面向全球的协同创新生态圈。

一方面，依托济南、青岛等科创走廊建设国际技术转移中心，构建"离岸创新—本地转化"的跨境研发模式。目前已与德国弗劳恩霍夫研究所共建智能制造联合实验室，引进日本松下新能源材料研究院等12家外资研发机构，形成跨国技术要素的"磁吸效应"。

在参与国际大科学计划方面，山东正深度融入全球创新网络。青岛海洋科学与技术试点国家实验室牵头"透明海洋"国际合作计划，联合美国伍兹霍尔海洋研究所等机构构建海洋观测系统；威海拓展纤维与英国曼彻斯特大学合作开发的T1100级碳纤维，已应用于空客A350关键部件。这种"以项目聚资源"的合作模式，使山东在新能源电池、生物基材料等领域累计突破37项"卡脖子"技术。

未来三年，山东计划设立20亿元国际联合研发基金，重点支持中外科学家开展前沿领域"揭榜挂帅"攻关。同步建设国际科技合作云平台，实现全球创新资源的智能匹配与跨境流动，让齐鲁大地成为链接亚太、辐射欧美的创新枢纽。正如省科技厅负责人所言："拆掉围墙搞创新，才能让更多科技种子在山东的土壤里开花结果。"

五、实施保障措施

（一）加强组织领导

为全面贯彻落实创新驱动发展战略，建议成立由省长亲自挂帅的省科技创新委员会，作为全省科技创新工作的最高决策协调机构。该委员会应当采用"1+X"的矩阵式管理模式，即以省长为核心，整合科技、发改、工信、教育等十余个职能部门，形成跨部门、跨领域的协同创新体系。通过建立定期会商、专项督办、信息共享等工作机制，打破部门壁垒，实现创新资源的优化配置和政策效能的叠加释放。

在政策执行层面，建议构建"三位一体"的创新政策落实督查体系：一是建立政策落实台账制度，对重大创新政策实行清单化管理；二是引入第三方评估机制，定期开展政策执行效果评估；三是完善督查问责机制，将督查结果与部门绩效考核直接挂钩。特别要注重运用大数据技术，搭建政策落实监测平台，实现从政策出台到落地见效的全过程跟踪。

在考核评价方面，建议将创新环境优化指标纳入高质量发展综合绩效考核体系，设置包括研发投入强度、高新技术企业培育、科技成果转化率等在内的量化考核指标。考核结果应当与领导干部选拔任用、财政资金分配等直接挂钩，形成鲜明的创新导向。同时，要建立容错纠错机制，为改革创新者撑腰鼓劲，在全省营造鼓励创新、宽容失败的良好生态。

（二）强化法治保障

为深入贯彻落实创新驱动发展战略，山东省正以时不我待的紧迫感加速推进《山东省科技创新条例》修订进程。

此次修订工作将充分发挥立法引领作用，通过系统梳理近年来在科技管理体制改革、科技成果转化、人才激励机制等方面取得的突破性成果，将经过实践检验、行之有效的改革举措以法规形式固化下来，为全省科技创新提供坚实的制度保障。特别值得关注的是，修订工作将重点聚焦科研经费"包干制"试点、科技成果权属改革等创新实践，通过立法程序将其转化为具有普遍约束力的制度规范，实现改革成果的法治化升华。

为确保科技创新政策体系的协调统一，山东省将建立健全创新政策合法性审查长效机制。该机制将依托专业法律团队，运用"全链条、全流程"监管模式，对拟出台的科技创新政策进行严格的法律风险评估。审查重点包括政策内容是否符合上位法规定、是否与现有法规体系相衔接、实施程序是否规范等关键环节。

通过构建"事前评估+事中监督+事后反馈"的闭环管理体系，切实保障各项创新举措在法治轨道上稳步推进，为科研人员和企业营造稳定、透明、可预期的制度环境。

（三）完善监测评估

为全面把握区域创新生态发展脉搏，我们着力构建一套科学完备、多维立体的创新环境评价指标体系。该体系犹如一把精密的标尺，既包含研发投入强度、高新技术企业密度等"硬指标"，又涵盖人才流动活力、知识产权保护满意度等"软要素"，通过12个一级指标和38个二级指标的有机组合，全方位扫描创新生态系统的"生命体征"。

每季度发布的《全省创新生态指数报告》将成为观察创新发展的"晴雨表"，采用雷达图、热力图等可视化工具，生动呈现各地市在创新要素集聚、成果转化效率等维度的"竞技状态"。报告不仅包含横向对比的"静态画像"，更通过时间序列分析绘制创新能力的"成长曲线"，为决策者提供兼具广度和深度的研判依据。

为确保政策工具箱始终"刀刃锋利"，我们引入具备国际认证资质的第三方评估机构，采用双重差分法、断点回归等前沿计量模型，对科技创新政策开展"CT式"效果扫描。评估过程实行"双盲评审"机制，评估报告须通过专家委员会"三重验证"，确保结论如同经过精密打磨的透镜，真实折射政策效应的每个棱角。

在此基础上建立的动态调整机制犹如精密的"自动驾驶系统"，当评估结果显示某项政策的边际效益低于阈值时，系统将自动触发"政策迭代"程序。通过建立"监测-评估-反馈-优化"的闭环管理链条，确保创新政策始终与时代脉搏同频共振，为区域高质量发展注入不竭动能。

"十五五"时期是山东建设高水平创新型省份的关键阶段。通过系统推进创新体制机制改革，着力破解制约创新的深层次问题，山东将加快构建"政产学研金服用"深度融合的创新生态体系，为新时代社会主义现代化强省建设提供强劲动力。建议在2025年重点研发计划中设立专项，支持开展创新生态优化理论研究与实践探索，为全国提供可复制可推广的"山东经验"。

山东创新体制机制系统-喻红华·万祥军 | 山东构建优化创新环境平台