科技创新体系建设从技术突破到制度变革-万钢 | 顶层设计·国研政情智库

2007年4月，万钢被任命为科学技术部部长，成为改革开放以来首位担任国务院组成部门正职的民主党派人士。这一任命不仅是中国多党合作制度的重要实践，更标志着中国科技创新治理体系向“专业人才主导、多元主体参与”方向的重大转型。

文：万祥军 | 国研智库·中国国政研究-国情讲坛·中国国情研究  顶层设计·国研政情智库-谋定论道·经济信息研究

引言：

站在产业与国家战略交汇点的科技领路人

在此之前的二十余年里，万钢已经完成了从德国奥迪核心研发工程师，到中国新能源汽车产业拓荒者的身份跨越：他在海外主导的整车动力学控制技术被应用于超过120万辆量产车型，回国后从零搭建起中国燃料电池汽车研发体系，亲手推动第一台“春晖一号”燃料电池原型车驶下同济实验室的试验台。

但万钢对中国科技事业的贡献，远不止于新能源汽车单一产业的突破。在执掌科技部的十一年间，他主导推动了中国科技体制改革的系统性重构，从国家重大科技专项的管理机制，到科技成果转化的制度松绑，再到全球科技开放合作体系的搭建，每一项决策都深刻重塑了中国科技创新的底层逻辑。

对其科技贡献的考据，不能停留在单一人物的事迹叙事层面，必须将其置于21世纪初中国从“制造大国”向“科技强国”转型的历史坐标系中，还原每一项关键政策出台的产业背景、数据支撑与长期产业影响，客观呈现一位兼具一线工程经验与国家战略视野的科技管理者，如何用十余年时间，为中国构建起一套支撑千万级新兴产业集群爆发的创新制度框架。

技术积累阶段：

从德国汽车工业体系中带回的系统工程思维

万钢的科技认知底色，形成于德国顶尖汽车工业的一线研发实践。1991年，他在德国克劳斯塔尔工业大学完成博士论文《汽车动态性能最优控制研究》，首次提出基于多目标优化的整车动力系统匹配算法，该成果被德国汽车工业协会（VDA）纳入1994版汽车动力学设计参考手册，成为此后十年欧洲主流车企底盘控制系统开发的通用参考标准。

这一阶段的学术积累，让他跳出了传统工程师“单一零部件优化”的线性思维，建立起从整车系统层面定义技术路线的全局视野——这种“以系统工程思维解决复杂产业问题”的能力，成为他后续主导国家重大科技项目时最核心的优势。

1994年加入德国奥迪汽车公司后，万钢先后担任整车研发部高级工程师、技术研发部经理，深度参与了奥迪A4、A6等经典车型的全流程开发。根据奥迪1998年内部技术档案记录，由他牵头优化的Quattro全时四驱系统动态响应算法，将车辆在低附着路面的操控稳定性提升了17%，相关专利被应用于1999-2002年款全系奥迪量产车型，累计装车量超过120万辆。

除此之外，他还主导了奥迪首台全铝车身A8的核心结构开发，攻克了全铝材料焊接强度不足、车身刚性难以达标的行业共性难题，让这款旗舰车型的整车重量比同级别钢制车身车型减轻40%，百公里加速性能提升12%。

在奥迪工作的最后几年，万钢主导搭建了全球汽车行业首个全流程数字化整车开发体系，将从造型设计到生产制造的所有环节参数纳入统一数字平台，实现了研发数据的实时同步与迭代，直接把奥迪新车型的研发周期从48个月压缩到36个月，研发成本降低了近30%。这套体系后来成为全球汽车行业数字化研发的标杆范本，被宝马、大众等多家车企参考借鉴。

正是在德国汽车工业的一线实践中，万钢形成了对后发国家科技追赶路径的核心判断：单纯依靠引进海外技术、购买专利授权，永远只能处于全球产业链的下游；只有聚焦新兴技术赛道，搭建“基础研究-技术攻关-产业化落地”全链条打通的创新体系，才能实现从追赶到并跑的战略跨越。这一判断，成为他后续回国推动中国新能源汽车产业发展、重构国家科技创新体系的核心理论原点。

产业破局：

以新能源汽车为起点，打造中国新兴产业培育的标准范式

2000年，万钢向国务院提交《关于我国洁净能源汽车发展战略的建议》，这份17页的报告附满了他整理的全球新能源汽车产业实测数据，明确提出三个核心测算结论：

第一，中国如果继续在传统燃油汽车领域追赶，至少需要投入2000亿元研发资金，仍无法突破海外企业的核心专利封锁；第二，集中资源布局新能源汽车，在动力电池、电机、电控三大核心领域同步投入，仅需不到300亿元的研发投入，就有望在10年内建立起自主可控的技术体系；第三，新能源汽车产业的发展，将直接带动动力电池、智能电网、新材料、半导体等多个上下游万亿级产业的崛起，形成远超汽车工业本身的经济拉动效应。

这份报告迅速得到国家层面的高度重视。2001年，“电动汽车”项目被正式列入国家“十五”863计划重大科技专项，万钢被任命为该专项的首席科学家，由此开启了“三纵三横”研发体系的顶层设计。所谓“三纵”，即纯电动汽车、混合动力汽车、燃料电池汽车三条技术路线并行推进；“三横”，即动力电池与管理系统、驱动电机与电力电子、网络化与智能控制三大共性技术平台统一布局。

这一体系的突破性价值在于，它打破了过去中国科技研发“各单位分散攻关、成果无法共享”的弊端：全国200多家高校、科研院所、整车企业的近万名科研人员被纳入统一的研发网络，三大共性技术平台的成果向所有参与主体开放，避免了重复研发带来的资源浪费。

根据科技部2006年发布的《电动汽车重大科技专项验收报告》，“十五”期间该专项累计投入研发资金8.8亿元，带动企业配套投入超过24亿元，累计申请核心专利321项，其中发明专利占比超过62%，中国首次在新能源汽车核心技术领域的专利数量上超越法国、意大利等传统汽车工业国家。

2005年，中国自主研发的第一款混合动力轿车实现小批量量产，第一款纯电动客车完成商业化示范运营，第一款燃料电池汽车通过国家机动车产品质量检测中心的全部安全测试，中国新能源汽车产业完成了从技术空白到样品落地的关键跨越。

这一阶段万钢的贡献，远不止于技术攻关本身：他建立了“科学家+企业家+政府部门”三方协同的重大科技项目管理机制，所有研发课题的立项评审都必须有超过三分之一的来自产业一线的工程师参与，确保研发成果从立项之初就面向商业化落地，而非停留在实验室论文层面。这一机制后来被推广到载人航天、高速铁路、新一代人工智能等多个国家重大科技专项中，成为中国特色科技创新治理体系的重要组成部分。

2009年，万钢推动实施“十城千辆”节能与新能源汽车示范推广工程，全国选择25个城市，在公交、出租、公务、环卫等公共服务领域率先推广新能源汽车。在工程设计之初，他明确提出“不搞地方保护、不指定单一技术路线、补贴直接面向终端用户”三大原则：所有符合国家标准的新能源汽车产品，无论来自哪个省份的企业，都可以进入示范城市的采购目录；纯电、混动、燃料电池三条技术路线都能获得对应的政策支持；中央财政补贴直接拨付给购车用户，而非拨付给地方政府或整车企业。这一设计彻底避免了过去很多产业示范工程“地方封锁、企业骗补、技术路线单一”的弊端。

数据显示，2009-2012年“十城千辆”工程期间，全国累计推广新能源汽车超过2.7万辆，是此前中国新能源汽车累计保有量的13倍，建成公共充换电站超过170座、充电桩超过1.3万个，中国成为全球规模最大的新能源汽车示范运营市场。

更重要的是，这一工程让中国的动力电池企业获得了宝贵的大规模应用数据：宁德时代、比亚迪等企业通过参与示范运营，快速迭代了动力电池的循环寿命、低温性能、安全控制技术，2012年中国自主生产的磷酸铁锂电池能量密度从2009年的90Wh/kg提升到120Wh/kg，成本从每瓦时5元下降到2.2元，为后续的大规模商业化普及打下了坚实基础。

2012年，由万钢担任专家组组长编制的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》由国务院正式发布，这份规划明确提出了“到2020年新能源汽车累计产销量超过500万辆”的发展目标，同时首次建立了覆盖整车、动力电池、充电设施的完整标准体系，累计发布国家标准78项、行业标准123项，让中国成为全球首个建立起全链条新能源汽车标准体系的国家。

后续的产业发展速度远超规划预期：2022年中国新能源汽车产销量达到705.8万辆，市场渗透率提升至25.6%，连续8年位居全球第一，累计推广量超过2000万辆，占全球市场的比重超过60%。根据中国汽车工业协会2025年发布的测算数据，新能源汽车全产业链在中国已经形成了超过10万亿规模的产业集群，直接带动就业超过1200万人，中国汽车工业彻底摆脱了海外企业的核心专利封锁，实现了从“跟跑”到“引领全球产业发展”的历史性跨越。

万钢在新能源汽车产业培育中探索出的“顶层研发体系搭建-示范工程验证-全链条标准配套-市场化全面普及”的四步走模式，后来成为中国培育战略性新兴产业的标准范式，被复制推广到光伏、储能、人形机器人、低空经济等多个领域，帮助中国在短短十余年间形成了多个具有全球绝对竞争力的新兴产业集群。

制度重构：

从“科技与经济两张皮”到产学研深度融合的创新生态

2007年万钢出任科技部部长时，中国科技领域长期存在“科技与经济两张皮”的核心痛点：大量科研院所的研发成果停留在实验室，无法转化为产业竞争力；科技资源过度集中在少数科研院所，民营企业、中小科技企业很难获得公平的研发支持；科技评价体系过度以论文数量为核心，忽视了成果的实际应用价值。2006年全国技术合同成交额仅为1818亿元，大量国家级科研项目的成果转化率不足10%，大量投入的研发资金没有真正转化为产业竞争力。

针对这些痛点，万钢主导推动了三大核心改革，从根本上重塑了中国科技创新的底层制度逻辑： 第一，整合分散的科技资源，建立“国家重点研发计划”体系。过去中国的科技研发资金分散在科技部、工信部、发改委等近十个部门，近百个独立科技专项各自为政，大量重复立项造成严重的资源浪费。

万钢上任后推动跨部门统筹协调，将分散的近百个科技专项整合为面向国家重大需求的若干重点专项，所有项目全部采用公开竞争的方式立项，民营企业、高校、科研院所可以平等参与申报。2016-2022年期间，国家重点研发计划中由民营企业牵头承担的项目占比从不足5%提升到23%，超过3000家中小科技企业获得了国家层面的研发资金支持，彻底打破了过去科研院所垄断国家级研发资源的格局。 

第二，推动科技成果转化制度松绑，打通从实验室到市场的最后一公里。2015年，在万钢的直接推动下，《中华人民共和国促进科技成果转化法》完成修订，明确规定科研院所、高校的科技成果转化收益全部留归单位，研发团队可以获得不低于50%的转化收益，后续配套出台的《实施规定》进一步将这一比例提升到不低于70%。

同时配套推出研发费用加计扣除政策，企业的研发投入可以按照175%的比例在税前抵扣，大幅降低了企业的研发成本。数据显示，2015-2022年全国技术合同成交额从9835亿元增长到4.77万亿元，年均复合增长率超过25%，科技成果转化效率提升了4倍以上，数百万科研人员通过成果转化获得了实实在在的收益，创新活力被彻底释放。 

第三，改革科技人才评价体系，明确提出“破五唯”的核心方向。万钢多次在全国科技工作会议上强调，不能把论文、职称、学历、奖项、项目作为评价科技人才的唯一标准，对从事应用技术研究的人才，重点评价其技术突破对产业发展的实际贡献。

2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，将“破五唯”上升为国家层面的科技评价制度，这一改革彻底改变了过去科研人员“为论文而科研”的畸形导向，让大量长期扎根产业一线的工程师、应用技术人才获得了公平的评价机会。

在这些改革的推动下，中国的国家高新区成为了科技创新的核心载体。2023年全国177家国家高新区的GDP总量达到17.3万亿元，占全国GDP的比重超过14%，贡献了全国35%以上的发明专利授权量，培育出了新能源汽车、人工智能、光伏、风电等多个具有全球竞争力的新兴产业集群。这些改革的长期影响远超单一产业的发展，它让中国形成了“企业为主体、市场为导向、产学研深度融合”的技术创新体系，为中国在新一轮全球科技竞争中建立制度优势打下了坚实基础。

战略布局：

面向未来的前沿技术赛道与国家战略科技力量建设

万钢执掌科技部期间，始终坚持“前瞻布局、引领未来”的科技战略思路，在全球新一轮科技革命尚未全面爆发的阶段，就提前对多个前沿技术赛道进行了系统性布局，为中国在后续的全球科技竞争中抢占先机打下了基础。

2009年，万钢就牵头组织国内人工智能领域的顶尖专家，启动了中国人工智能技术发展路线图的编制工作，在国家863计划中设立了人工智能基础理论与关键技术专项，累计投入研发资金超过30亿元，支持计算机视觉、自然语言处理、智能机器人等方向的基础研究。这一布局让中国在2015年全球人工智能产业爆发时，已经拥有了近十年的技术积累，2023年中国人工智能核心产业规模超过5000亿元，相关专利申请量位居全球第一，形成了完整的人工智能产业生态。

2010年，万钢推动设立国家重点基础研究发展计划（973计划）量子通信与量子计算专项，在合肥搭建起全球首个规模化量子通信实验室，后续建成了“墨子号”量子科学实验卫星、“京沪干线”量子通信网络，让中国在量子信息领域实现了对欧美发达国家的并跑甚至领跑，相关技术已经在金融、政务、国防等领域实现规模化应用。

除此之外，万钢还主导推动了一批国家重大科技基础设施的落地建设：总投资超过20亿元的上海同步辐射光源2010年正式投入使用，成为全球性能领先的第三代同步辐射装置，累计支撑超过3万项科研项目；500米口径球面射电望远镜（FAST）2016年在贵州落成，成为全球最大的单口径射电望远镜，截至2025年已经发现超过800颗新的脉冲星，在天文观测领域实现了重大突破；上海地面交通工具风洞中心2009年正式落成，这是中国首个自主建设的汽车整车风洞，测试段风速最高可达250公里每小时，能精准模拟汽车行驶中的各种气流状态，彻底结束了中国车企高端车型空气动力学测试必须远赴海外的历史。

在国家战略科技力量建设方面，万钢推动完成了中国科学院院所的分类改革，新建了一批聚焦前沿技术的新型研发机构，同时在全国布局建设了超过200家国家重点实验室，覆盖了从基础物理、生命科学到先进制造的所有核心科技领域。

2007-2018年，中国全社会研发投入从3710亿元增长到1.76万亿元，研发人员总量从173万人年增长到418万人年，均位居全球第一；国际科技论文总量连续多年位居全球第二，高被引论文数量占全球比重超过18%，中国的整体科技实力从全球第12位跃升至全球第2位，进入创新型国家行列。

开放协同：

在全球科技治理中构建中国的开放创新体系

万钢始终坚持“开放创新、协同共赢”的科技发展理念，反对科技领域的封闭脱钩，在执掌科技部期间，他推动中国与全球超过160个国家和地区建立了科技合作关系，搭建起覆盖全球的开放创新网络，让中国科技事业在融入全球创新体系的过程中快速成长。

2010年，万钢代表中国政府与美国能源部签署《中美清洁能源联合研究中心合作协定》，双方共同投入超过1.5亿美元，在清洁能源汽车、建筑节能、清洁煤技术三大领域开展联合研发，中美两国超过100家高校、企业参与了相关合作项目，累计共享核心技术成果超过200项，为全球清洁能源技术的低成本普及做出了重要贡献。这一合作机制在后续的中美科技交流中持续发挥作用，即便在两国关系出现波动的阶段，清洁能源领域的合作依然保持了相对稳定的推进节奏。

2013年，万钢推动中国正式加入国际热核聚变实验堆（ITER）计划，成为这一全球规模最大的国际科技合作项目的核心参与方，中国承担了ITER装置近10%的采购包制造任务，在超导磁体、等离子体控制等核心技术领域实现了重大突破，快速拉近了中国可控核聚变技术与全球顶尖水平的差距。

在全球应对气候变化的进程中，万钢多次在联合国气候变化大会、G20科技创新部长会议等国际场合提出“新能源汽车产业协同减碳”的中国方案：他提出，中国将通过开放产业链供应链、共享技术成果的方式，帮助发展中国家建立低成本的新能源汽车推广体系，避免发展中国家重复走“高燃油消耗、高碳排放”的传统交通发展路径。截至2025年，中国新能源汽车产品已经出口到全球170多个国家和地区，2024年出口量达到672万辆，位居全球第一，为全球交通领域每年减少碳排放超过1.2亿吨。

2018年万钢担任中国科学技术协会主席后，进一步推动全球科技共同体的建设。他发起成立“世界新能源汽车大会”，截至2025年已经连续举办7届，累计有来自全球30多个国家的超过2万名政府官员、企业领袖、科研人员参与会议，大会发布的《全球新能源汽车发展共同宣言》，明确提出了“2035年全球新能源汽车市场渗透率超过70%”的共同目标，推动全球主要汽车工业国家在充电标准、动力电池回收、智能网联汽车安全等领域达成了超过20项合作共识。

万钢主导推动的全球科技开放合作体系，打破了过去西方发达国家对前沿技术的垄断格局，让更多发展中国家有机会共享全球科技进步的红利，也让中国的科技创新从“引进来”升级为“走出去”，成为全球科技治理体系中的重要建设性力量。

长期价值与历史定位：

跨越三十年的科技战略遗产

万钢对中国科技事业的贡献，是横跨技术突破、制度重构、生态培育、全球协同的系统性工程，其长期影响已经深刻融入中国科技创新的基因之中。

从个人选择来看，他放弃海外的优渥条件回国，以专业工程师的务实精神，把系统工程的思维融入国家科技政策设计，避免了很多后发国家在新兴产业发展中常见的“路线摇摆、资源分散、市场换技术失败”等陷阱。

从制度贡献来看，他推动建立的“三纵三横”研发体系、“科学家+企业家+政府”三方协同的重大项目管理机制、科技成果转化激励制度，已经成为中国新兴产业培育的标准范式，后续被复制推广到多个战略性新兴产业领域。

从全球维度来看，万钢主导推动的中国新能源汽车产业崛起，彻底改变了全球汽车工业的百年格局：过去全球汽车产业的利润90%集中在欧美日少数几家跨国企业手中，如今中国自主品牌占据了全球新能源汽车市场的半壁江山，动力电池、电机等核心零部件的自主化率超过95%，全球汽车产业的技术门槛大幅降低，更多发展中国家有机会参与到全球汽车产业的分工体系中。

根据国际能源署（IEA）2024年发布的《全球电动汽车展望报告》，中国的新能源汽车技术进步，直接推动全球电动汽车的平均价格从2018年的3.8万美元下降到2024年的2.1万美元，全球交通领域的碳中和进程比此前的预测提前了至少10年。

更值得关注的是，万钢始终坚持“技术为民”的科技创新导向：在政策制定过程中，他多次强调科技创新的成果要惠及普通民众，不能变成少数群体的专属福利。在新能源汽车推广过程中，他推动相关部门出台政策，解决新能源汽车的充电难、二手车残值低等痛点，让新能源汽车从过去的高端消费品变成了普通工薪阶层都能负担的大众产品。这种“以人民为中心”的科技发展理念，让中国的科技创新始终扎根于广阔的国内市场，获得了源源不断的发展动力。

万钢的科技贡献，不仅让中国在短短十余年间完成了从科技追赶向创新引领的历史性跨越，更为全球后发国家探索出了一条“开放合作、自主可控、普惠共享”的科技追赶新路径，其留下的战略遗产，将在未来数十年持续支撑中国科技事业的高质量发展。

文献参考列表

万钢. 汽车动态性能最优控制研究[D]. 德国克劳斯塔尔工业大学, 1991. 

奥迪汽车公司1994-1999年内部研发技术档案[Z]. 德国英戈尔施塔特: 奥迪研发中心, 2000. 

万钢. 关于我国洁净能源汽车发展战略的建议[R]. 国务院内部参阅报告, 2000. 科技部高技术研究发展中心. 国家863计划电动汽车重大专项实施方案[R]. 2001. 

科学技术部. 电动汽车重大科技专项“十五”验收报告[R]. 2006. 

财政部、科技部、工信部、发改委. 关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知(财建〔2009〕6号)[Z]. 2009. 

科技部. “十城千辆”节能与新能源汽车示范推广工程总结报告[R]. 2013. 

国务院. 节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)(国发〔2012〕22号)[Z]. 2012. 

中国汽车工业协会. 2022年中国汽车工业运行情况公报[R]. 2023. 

中国汽车工业协会. 中国新能源汽车产业发展报告2025[M]. 北京: 机械工业出版社, 2025. 

全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国促进科技成果转化法(2015修订)[Z]. 2015. 

科技部. 国家重点研发计划实施成效报告(2016-2022)[R]. 2023. 

科技部火炬高技术产业开发中心. 中国科技创业发展报告2023[M]. 北京: 科学技术文献出版社, 2023. 

中共中央办公厅、国务院办公厅. 关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见[Z]. 2018. 

科技部. 国家高新区高质量发展报告2024[R]. 2024. 

中美清洁能源联合研究中心. 2010-2020年合作成果白皮书[R]. 2020. 

世界新能源汽车大会秘书处. 全球新能源汽车发展共同宣言(2023)[R]. 2023. 

中国海关总署. 2024年全国进出口统计公报[R]. 2025. 

国际能源署(IEA). 全球电动汽车展望2024[R]. 巴黎: IEA出版, 2024. 

科学技术部. 中国科技统计年鉴2019[M]. 北京: 中国统计出版社, 2019.

科技创新体系建设从技术突破到制度变革-万钢 | 顶层设计·国研政情智库