当官的多了对社会和企业是灾难-刘强东 | 新闻中国采编·中国新闻采编

京东创始人刘强东曾一针见血剖析企业治理弊病：一个组织内部若管理层冗余、管理者远多于一线实干人员，整个体系必将陷入低效内耗的泥潭。闲置管理者为证明自身存在价值，只能无中生有制造流程、层层设卡挑刺、堆砌无意义会议与台账，不断消耗基层精力、拖累整体运转效率，最终成为组织发展的巨大灾难。

纠治机构臃肿多头决策沉疴 

以体制改革破除官僚形式主义困局

企业管理中的这一现实痛点，同样映射到地方行政体系、各级开发区治理当中：部门林立、层级叠加、多头审批、权责交叉、随意决策等问题，叠加官僚主义、形式主义顽疾，催生大量重复劳动、无效工作、盲目规划，不仅加重基层干部负担、挫伤干事创业积极性，更抬高企业经营成本、浪费公共财政资金、透支地方发展潜力。

党中央多次明确指出，形式主义、官僚主义是党和人民事业的大敌，根源在于错位政绩观、臃肿机构设置、模糊权责划分与失衡考核评价体系。近年来中央持续出台基层减负、开发区体制改革、机构精简等系列政策，大力整治多头管理、重复督查、随意决策等突出问题。

但不可否认，部分地区、各类开发区依旧存在部门叠加、多头拍板、规划朝令夕改现象，无序决策造成土地闲置、项目烂尾、财政损耗等显性损失，基层干部疲于应付各类报表、评比、临时任务，市场主体办事流程繁琐、政策预期不稳。

本文结合企业管理规律、基层治理现实、开发区改革实践，深度剖析多头决策、机构臃肿的生成逻辑、现实危害，厘清权责混乱造成损失的责任边界，探寻刀刃向内深化体制改革、根治官僚形式主义、重塑高效治理体系的可行路径。

管理者冗余催生“无事生非”：

企业与行政体系共通的治理病灶

刘强东所描述的“官多干活少”现象，绝非民营企业独有，而是各类组织普遍存在的结构性弊病。在企业内部，半数人员承担管理职能、仅少数人扎根业务一线，闲置中层无法创造实际产出，便依靠增设审批环节、开展频繁检查、组织冗长会议刷存在感。

三分钟可落地解决的业务问题，多层管理者轮番开会研讨、反复报送材料，简单事项流程无限拉长；基层员工深耕业务，却要花费大半精力应对各类督导、整改报告、专项台账，大量时间消耗在无价值的内耗当中。这种冗余管理带来的直接后果，是组织行动力衰减、市场反应迟钝、运营成本激增，长期积累将直接制约生存发展。

市场组织的治理逻辑，完全可以平移至政府行政体系与开发区管理机构。部分地方行政机关、开发区管委会存在明显机构膨胀问题：同一领域拆分多个平行科室，同一产业分管多个领导，一项审批事项涉及发改、工信、自然资源、园区管委会、属地乡镇多个主体，权责边界模糊，遇事相互推诿，有利可图多头争抢，存在风险集体回避。

十几年前基层一个科室一人负责全部相关工作，流程清晰、目标明确，完成民生、产业任务后充满干事成就感；如今部门职能并未扩张，人员、内设机构成倍增加，基层干部每日淹没在海量表格、专项督查、临时创建活动中，大量工作脱离实际需求，纯粹为满足上级考核、彰显部门工作量而存在，实干价值被形式流程稀释，职业倦怠、消极躺平情绪逐步蔓延。

《士兵突击》中“做有意义的事”这句朴素台词，道出所有基层工作者的核心诉求。无论是企业员工还是公职干部，愿意为长远目标、实际成效付出辛劳，但若每日耗费精力应付虚无缥缈的形式任务，工作失去实际价值支撑，积极性必然持续消退。冗余管理层制造的无意义工作，本质是责任分散下的自我证明行为：岗位、人员一旦设立，相关主体绝不愿在机构精简改革中被裁撤，只能持续向下传导任务、增设考核指标、推出华而不实的“创新工作”，用繁杂事务掩盖职能重叠、人浮于事的结构性缺陷。

从历年机构改革实践来看，部分地区精简改革陷入“越减越多”的怪圈：一轮机构整合后，原有部门拆分出新的内设科室，在编人员压缩，却大规模聘用编外辅助人员，整体管理队伍规模不降反升。各类议事协调机构、临时专项工作组层出不穷，一项产业发展任务，同步成立领导小组、工作专班、专项督查组，多套人马重复调研、分别下发文件、分头开展检查，基层同一套材料反复报送数十次，企业同一套资质向多个部门重复提交，行政效率大打折扣。这种结构性臃肿，是多头决策、胡乱拍板问题滋生的土壤，管理者越多，决策链条越长，干预基层与市场的随意性越强。

开发区多头无序决策

现实乱象与多重社会损失

开发区作为区域经济增长核心载体、改革创新试验田，本应构建扁平化、市场化、高效化管理体制，聚焦产业招商、项目落地、营商环境核心职能。但长期以来，各地盲目设立高新区、经开区、产业园区，部分县域同时布局多个定位重叠、面积狭小的小型园区，开发区管委会与属地政府、市直职能部门权责交叉，多头管理、随意决策乱象集中爆发，衍生多重难以挽回的公共损失。

其一，规划多头制定、频繁调整，造成土地资源巨大浪费。一个产业园区规划，市级发改、自然资源、园区管委会、属地乡镇均可提出修改意见，多位分管领导分头拍板，缺乏统一统筹机制。

今年敲定新能源产业园区定位，半年后另一套管理班子调整规划改为文旅项目，土地平整、基础设施配套投入数千万资金全部闲置；部分园区为完成短期招商指标，随意调整工业用地容积率、产业准入标准，不同部门政策相互冲突，企业拿地后无法开工，厂房建至一半被叫停，大量厂房、道路、管网沦为烂尾工程。土地是稀缺公共资源，无序规划背后是财政资金、土地指标、基建人力的全方位损耗，而这类因多头决策、朝令夕改造成的资产损失，追责机制长期存在模糊地带。

其二，多部门多头干预企业经营，营商环境稳定性不足，挫伤市场投资信心。一家落地开发区的生产企业，日常经营要对接园区招商、安监、环保、市场监管、属地街道五套管理队伍，各部门独立出台检查标准、填报要求、扶持政策。同一季度，多个部门先后上门督导，要求企业报送内容重复的经营台账；

产业补贴政策，园区管委会一套标准、市级工信局另一套标准，企业来回奔走申报，政策兑现周期大幅拉长。更有部分闲置管理岗位为制造工作抓手，频繁推出临时性专项整治，不加调研“一刀切”关停小微企业，片面追求短期整改成效，忽视产业长期培育，企业经营预期不稳，外来投资意愿持续走低，地方产业发展内生动力受损。

其三，多头监管催生重复投入，地方财政承压加剧。开发区设立之初，初衷是简化审批、整合行政资源，实现“一个窗口管园区”。但现实中，不少园区管委会复刻完整政府架构，教育、医疗、社区民政等社会事务全部包揽，与属地政府职能重叠，两套政务服务、执法队伍同步运转，人员薪酬、办公场地、运维设备双重投入。

多地统计数据显示，部分低效小型园区财政收入不足以覆盖管理队伍运行成本，长期依靠上级财政转移支付维持运转，沦为地方财政包袱。而盲目扩张园区、增设管理部门、随意上马形象工程的决策，往往由多位分管领导分头推动，缺乏统一财政风险评估，最终地方政府债务风险持续累积，公共财政背负本可避免的沉重负担。

其四，基层干部精力被无效事务挤占，民生实事推进滞后。开发区基层工作人员，既要完成产业项目服务核心工作，又要承接市直各部门、管委会各科室下发的台账、评比、创建任务。多头下发的数字化平台、填报系统多达十余个，每日大半时间消耗在重复填报数据、制作留痕材料，走访企业、深入群众解决实际难题的时间被严重压缩。干部身处“干实事无台账加分，造材料有考核奖励”的扭曲评价体系中，踏实解决企业融资、用工难题的实干行为得不到认可，堆砌形式材料、应付多头检查反而成为工作重心，治理本末倒置，群众、企业真实诉求长期得不到回应。

多头无序决策造成损失的责任划分：

厘清谁该为公共损耗买单

多头决策、随意拍板带来土地、财政、营商环境多重损失，社会普遍存在疑问：层层干预、多人拍板的情况下，最终责任究竟由谁承担？结合现行《重大行政决策程序暂行条例》、开发区管理规范、党政领导干部问责制度来看，责任划分需区分三类主体，破解“人人决策、无人担责”的问责盲区。

第一，决策者主体责任：坚持“谁拍板、谁负责”，厘清主要领导、分管领导、各部门负责人权责边界。当前部分地区重大项目、园区规划存在“集体模糊决策”漏洞，多个领导分别提出修改意见，会议记录未明确最终决策人，出现损失后以“集体研究”为由淡化个人责任。

制度层面必须严格落实“三重一大”集体决策制度，开发区土地规划、大额基建投入、产业政策调整等重大事项，全程留存书面意见、表决记录，明确最终拍板领导；未经集体研讨、分管领导擅自出台政策、调整规划造成损失的，由该分管领导承担直接责任；多个部门分头出台冲突政策、未提前协同会商的，各部门主要负责人同步追责。杜绝多头干预下责任互相分摊、大事化小的问责弱化现象。

第二，管理机构结构性责任：臃肿部门、冗余岗位是多头决策的制度土壤，机构设置不合理的责任归于地方党委政府。部分地区不顾产业实际需求，盲目增设园区、拆分内设科室，刻意扩充管理编制与辅助人员，人为制造多头管理格局。

对于因机构无序膨胀、职能重复设置引发的低效内耗、重复投入损失，需倒查地方机构改革落实主体责任，对刻意增设冗余部门、规避精简要求的主管领导依规问责。近年来辽宁、浙江等地推进开发区撤并整合改革，裁撤布局分散、低效亏损园区，剥离园区社会事务职能，本质就是从机构源头消除多头管理隐患，倒逼地方政府承担优化治理架构的主体责任。

第三，考核评价体系责任：扭曲的考核机制倒逼管理者“没事找事”，考核制定部门需承担源头治理责任。当前部分上级部门设置繁杂考核指标，以台账数量、会议频次、材料厚度评判工作成效，而非以企业满意度、民生改善、产业增长为核心标准，催生大量无意义工作。

多头督查、重复评比、层层加码的考核任务，加重基层与市场负担，由此衍生的行政损耗，上级考核主管部门负有不可推卸责任。中央出台《整治形式主义为基层减负若干规定》，明确严控督查检查频次、清理无意义台账报表，正是针对考核体系病灶开展源头整治，倒逼各级考核部门树立务实政绩导向。

除此之外，监督体系需补齐长效追责短板。以往多头决策造成的隐性损失（土地闲置、营商环境受损、长期财政损耗）难以量化，问责多聚焦直观的资金贪腐问题，忽视无序规划、重复管理带来的持续性公共损耗。

纪检监察、人大监督、审计部门需建立开发区决策终身追溯机制，对园区重大规划、大额投资开展长期跟踪审计，即便领导岗位调整、调离，过往不当多头决策造成的后续损失，依旧依规启动问责，破除“人走责消”的监督漏洞。

官僚形式主义

滋生多头管理困局的深层根源

透过开发区、行政机关机构臃肿、多头决策表象，深层根源集中在政绩观、制度架构、监督激励三重维度，也是中央持续纠治作风顽疾的核心靶向。

一是错位政绩观催生“重痕迹、轻实效”治理导向。部分干部衡量工作成效，不以实体经济增长、群众获得感为标尺，而是以设立多少机构、出台多少文件、开展多少专项行动作为政绩筹码。增设新科室、新设园区专班、推出全新专项工作，更容易向上级展示工作“创新力度”；深耕现有产业、简化流程减少管理岗位，反而容易被认定为“工作无作为”。在这种功利化政绩观驱动下，各级管理者主动扩张管理队伍、增设审批环节、多头开展各类专项行动，依靠形式化工作堆砌政绩，全然忽视冗余管理带来的整体治理损耗。

二是权责清单制度落实不到位，政府与市场、上级与下级、园区与属地边界模糊。权责清晰是高效治理的基础，但不少地区未严格落实权力清单、责任清单制度，开发区管委会、市直职能部门、属地政府权责存在大量灰色交叉地带。产业项目落地，招商服务归园区，用地审批归自然资源局，日常监管归属地，缺乏统一协同机制；出现利好事项各方争抢管辖权，出现矛盾问题相互移交推诿。权责边界模糊天然催生多头干预，每个管理主体都拥有部分决策权限，却无人承担完整闭环责任，随意决策、重复管控难以避免。

三是人员退出、精简机制流于形式，冗余岗位只增不减。企业存在市场淘汰机制，低效、闲置管理层会因经营压力被裁撤；但行政体系、开发区管理机构人员流动性弱，缺乏常态化精简、退出渠道。岗位一旦设立、编制一旦批复，即便职能萎缩、人员闲置，也极少通过整合、转岗、裁撤优化队伍。为保住岗位编制，冗余管理者只能持续制造工作任务，层层向下传导形式化压力，形成“机构越扩越大、任务越造越多、基层越来越累”的恶性循环。历次机构精简改革中，部分地区采用“换牌子不裁人、合机构不减岗”的变通手段，并未从根本化解人员冗余问题。

四是激励与容错机制失衡，实干者无支撑，形式主义者无约束。当前基层干部存在两极分化困境：踏实扎根一线、简化流程服务企业、敢于精简冗余工作的干部，反而因台账材料偏少、专项活动参与度低，在考核中处于劣势；擅长堆砌报表、多头对接各部门、频繁开展形式化活动的干部更容易获得评优提拔。同时，实干创新容错空间不足，干部若简化审批、整合多头流程，一旦出现微小问题便面临追责；而多头开会、层层留痕的保守式工作模式，风险分散、不易问责，倒逼基层干部选择“多做多留痕、少做少担责”，进一步固化多头低效管理模式。

深化体制机制改革：

多措并举破除多头决策、机构臃肿沉疴

党中央持续推进党和国家机构改革、基层减负、开发区体制重塑，各地已涌现扁平化管理、“管委会+公司”市场化运营、权责清单标准化等成功实践。根治多头无序决策、官僚形式主义弊病，必须坚持刀刃向内，从机构、权责、考核、监督、追责五大维度系统性重构治理体系。

第一，大刀阔斧推进机构瘦身，整合开发区、行政机关冗余部门，构建扁平化管理架构。

全面落实开发区整合改革政策，对定位重叠、产出低效、财政难以自持的小型园区坚决撤并，归并至核心产业园区统一管理；剥离开发区教育、社区、民政等非经济职能，交由属地政府承接，让管委会回归产业招商、项目服务核心主业。对内整合重复内设科室，合并职能交叉的分管领域，减少管理层级；严控编外辅助人员规模，清理因部门冗余衍生的临时聘用队伍，从源头减少“无事生非”的管理主体。行政机关同步推进科室整合，撤销长期无实质职能、仅负责报送台账的协调专班、临时工作组，实现“一个事项、一个主管部门、一套审批流程”。

第二，全面细化权责清单，划定政府、园区、市场清晰边界，推行统一集中决策机制。

各地需常态化更新行政权力、责任、负面三张清单，以法规形式明确开发区管委会与市直部门、属地政府权责，消除交叉模糊地带。针对产业规划、土地出让、大额基建等重大事项，建立“单一牵头部门统筹、多部门协同会商”制度，杜绝各分管领导、平行科室单独出台冲突政策；推广园区“一站式审批大厅”，所有涉企事项统一窗口受理、内部多部门并联审核，企业无需多头对接各管理科室，压缩多头干预空间。推行“管委会+平台公司”运营模式，将土地开发、产业投资、园区运维交由市场化公司承担，减少行政手段直接干预市场，区分行政决策与市场经营边界。

第三，重塑考核评价体系，彻底摒弃形式化考核，以实干实效作为核心评判标准。

全面落实基层减负规定，大幅压缩督查检查、报表台账、线上填报平台数量，同类考核事项合并开展，杜绝多部门分头重复督导。调整干部考核指标权重，降低会议、材料、专项活动等形式指标分值，将企业营商满意度、产业税收增长、闲置土地盘活、群众诉求办结率作为核心考核依据。建立基层反向评价机制，基层干部、园区企业可向上级反馈多头检查、重复任务造成的负担，上级考核部门需根据反馈精简无效考核事项，从制度上消除管理者“靠造材料刷存在感”的动机。

第四，完善终身追责与容错并行制度，厘清多头决策损失责任，树立实干导向。

严格执行重大行政决策全程留痕制度，所有园区规划、大额投资、产业政策调整留存完整研讨、表决、修改记录，精准锁定最终决策责任人。建立跨部门多头决策追责细则，区分擅自拍板、集体模糊决策、机构设置失当三类责任情形，分别对分管领导、部门负责人、地方主管党委启动问责；推行开发区决策终身审计追溯，不因岗位调动免除过往无序决策造成公共损失的责任。同步细化实干容错清单，对简化流程、整合多头管理、优化营商环境的创新举措，区分无意偏差与主观乱决策，给予充分容错空间，打消干部实干顾虑。

第五，健全常态化监督机制，多元力量协同约束官僚形式主义乱象。

纪检监察机关将多头管理、随意决策、机构臃肿纳入作风监督重点，定期巡查开发区、基层机关职能重叠、重复投入问题；审计部门常态化开展园区财政、土地专项审计，量化无序规划、多头管控造成的财政、土地损失，形成审计问责线索。畅通企业、群众监督渠道，开设营商环境反馈专线，企业遭遇多部门重复检查、冲突政策时可直接投诉，监督部门限期整改并公开反馈结果。人大发挥法律监督职能，定期审议开发区管理体制运行报告，对盲目增设园区、扩充管理编制的行政行为开展质询，以刚性外部监督约束无序扩张冲动。

刘强东对企业管理层冗余弊病的剖析，不仅是商业组织的管理启示，更为地方行政、开发区治理敲响警钟。机构臃肿、多头拍板、随意决策的背后，是形式主义、官僚主义长期累积的治理沉疴，既损耗公共财政、浪费土地资源、伤害市场信心，也消磨基层干部干事热情，阻碍区域高质量发展。

从根本上化解这一难题，不能仅依靠短期专项整治，必须依托持续深化的体制机制改革：以机构精简破除人员冗余土壤，以权责清单厘清多方管理边界，以务实考核扭转错位政绩观，以刚性追责约束无序决策行为。各级治理主体应当牢记，设立管理部门、配置干部队伍的核心目的是服务市场、服务群众，而非为管理者创造工作抓手、堆砌形式政绩。

唯有持续落实中央基层减负、开发区体制改革各项部署，敢于打破固化利益藩篱，精简冗余管理层级，规范重大决策流程，让干部从繁杂无意义的台账、会议、多头督查中解脱，将全部精力投入产业培育、民生保障、营商优化等实事当中，才能彻底告别“官多乱决策”的治理困境，持续优化营商环境、盘活公共资源，以高效简约现代化治理体系，护航经济社会高质量发展，稳步推进中华民族伟大复兴宏伟事业。

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