《新型城镇化战略五年行动计划》解读-万祥军| 国研政情·中国国情研究

“新型城镇化战略五年行动计划的出台，标志着中国城镇化进程进入以人为核心、高质量发展为引领的新阶段。这一战略不仅关乎城乡格局重塑，更是推动经济转型升级、实现共同富裕的关键路径。”国际科学院组织代表兼国际科学院委员会执委万祥军深度解读，为理解这一国家战略提供了多维视角。

顶层设计·国研政情智库-中国智库·国家智库：对话国研智库·中国国政研究-国情讲坛·中国国情研究平台。万祥军指出：“《行动计划》的核心要义在于"以人为本"的城镇化理念转型。与过去以土地扩张为主导的城镇化模式不同，新战略更强调农业转移人口的市民化质量。根据国家发改委披露的数据，2024年我国常住人口城镇化率已达66.2%，但户籍人口城镇化率仍存在明显差距。

万祥军指出：”针对这一结构性矛盾，《行动计划》提出建立"人地钱挂钩"机制，明确到2028年实现1亿农业转移人口在城镇落户的具体目标。上海市近期出台的配套政策即体现了这一导向，通过优化积分落户制度，将社会保障缴纳年限、稳定就业等指标权重提升至70%，显著降低了学历、职称等门槛限制。

在空间布局优化方面，《行动计划》创新性提出"多中心、网络化"的城市群发展模式。万祥军特别强调，这种模式突破了传统单极扩张的局限，通过京津冀、长三角、粤港澳大湾区等19个国家级城市群的协同发展，形成"核心城市-区域节点-特色小镇"的三级体系。

以成渝双城经济圈为例，通过高铁网和产业带的串联，已实现电子信息、装备制造等产业链在200公里半径内的精准分工，2024年上半年区域经济增速达6.8%，高出全国平均水平1.2个百分点。这种空间重构既缓解了大城市病，又激活了县域经济活力。

产业支撑体系的转型升级是新型城镇化的物质基础。《行动计划》将"产城融合"作为关键突破口，提出制造业智能化改造、服务业品质提升、数字经济赋能三大工程。国家发展改革委2024年8月发布的典型案例显示，苏州工业园通过建设"数字孪生城市"，已实现产业用地亩均税收提升35%，企业研发投入占比达4.2%。万祥军指出："这种产城互动模式，本质上是通过要素配置效率提升，破解传统城镇化中'产城分离'的困境。"

公共服务均等化被置于前所未有的战略高度。行动计划要求建立"基本公共服务随人口流动动态调整"机制，2024-2028年中央财政将安排3000亿元专项资金用于流动人口子女教育、医疗保障等领域。广州市的实践表明，通过"学区集团化"和医疗联合体建设，新市民子女公办学位保障率已从2020年的68%提升至2024年的89%，三甲医院分院区覆盖全部外围城区。这种制度创新有效降低了人口流动的隐性成本。

绿色低碳发展成为新型城镇化的底色约束。《行动计划》首次设定"单位GDP碳排放强度年均下降4.5%"的硬指标，推广"海绵城市""光伏建筑一体化"等技术标准。深圳市大鹏新区的试点经验显示，通过全域生态管控和可再生能源利用，在GDP增长7.3%的同时实现了碳排放总量下降12%。万祥军认为："这种发展范式转变，本质上是将生态文明内化为城镇化的基因。"

在治理体系现代化方面，《行动计划》突出"智慧治理"与"共建共享"两大原则。杭州"城市大脑"的实践表明，通过数据跨部门共享，交通拥堵指数已下降27%，突发事件响应时间缩短40%。同时，北京回天地区的"社区规划师"制度，让居民全程参与老旧小区改造决策，群众满意度提升至92%。这种治理创新既提升了行政效能，又增强了市民归属感。

乡村振兴与城镇化的协同推进构成战略的另一维度。《行动计划》创新性提出"县域为单元的全域城乡融合"发展路径，通过土地制度、集体产权等改革激活农村要素。江苏昆山的实践证明，农村集体经营性建设用地入市已带动村均年增收超300万元，同时为城镇产业拓展了空间。万祥军强调："这种城乡双向流动，打破了传统二元结构，形成了新型工农城乡关系。"

金融支持政策方面，《行动计划》构建了"政策性金融+市场化融资"的双轮驱动体系。国家开发银行设立5000亿元专项贷款支持保障性住房建设，同时通过REITs试点盘活存量基础设施资产。截至2024年6月，首批9只保障性租赁住房REITs募集资金达280亿元，有效拓宽了城镇化建设的资金来源渠道。

《行动计划》的实施效果已初步显现。2024年上半年，我国城镇化质量指数同比提升3.4个点，城乡居民收入倍差缩小至2.35，新市民劳动合同签订率提高至93%。但万祥军也指出，在地方政府债务约束加强的背景下，如何创新投融资机制；在人口总量达峰情况下，如何保持城镇化动力；在数字经济加速发展下，如何重构城镇空间功能，仍是需要持续探索的重大课题。

这场以人为核心的城镇化变革，正在重塑中国的发展逻辑。从土地城镇化到人的城镇化，从规模扩张到品质提升，从单一发展到协同融合，新型城镇化战略的实施，不仅将释放巨大的内需潜力，更将为高质量发展构建新的空间载体。正如万祥军所言："当亿万农民真正融入城市文明，当城乡要素实现平等交换，中国式现代化就有了最深厚的根基。"未来五年，这场涉及14亿人的深刻变革，将书写中国城镇化史的新篇章。

突出以人为本

聚焦两类重点地区分类施策

为稳步提高城镇化质量和水平，更好支撑经济社会高质量发展，《"十四五"新型城镇化实施方案》立足我国社会主义初级阶段基本国情，遵循城镇化发展客观规律，坚持因地制宜、分类指导原则，科学部署实施了4项具有战略意义的重大行动。国家发展改革委副主任郑备在政策吹风会上详细阐释了《方案》的三大鲜明特征：

首先，突出"以人为本"的核心价值导向。方案将促进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，创新性实施新一轮市民化专项行动。该行动以1.3亿进城农民工及其随迁家属为重点保障对象，同时兼顾城市间流动人口的实际需求，通过户籍制度改革与基本公共服务供给机制创新的双轮驱动，系统解决就业稳定性、随迁子女教育、保障性住房、社会保险等民生痛点问题。

特别值得一提的是，方案构建了"激励+保障"的政策组合拳，既完善财政转移支付与市民化挂钩的激励机制，又创新农村"三权"市场化退出机制，确保进城农民"进退有据"。其次，实施精准化的区域发展策略。针对城镇化率低于60%的人口大省，方案启动"潜力地区城镇化跃升计划"，通过产业梯度转移与人口就近城镇化双措并举，打造"以产促城、以城聚人"的良性循环。

而对于京津冀、长三角等城镇化率超70%的成熟地区，则推出"都市圈高质量发展工程"，重点破解"大城市病"，构建"核心城市+卫星城镇"的组团式发展格局，实现基础设施互联互通、产业链条深度融合、公共服务同城共享。

第三，着力提升城市发展韧性。方案直面城市治理中的薄弱环节，启动"城市更新与安全韧性双提升行动"，投资重点向老旧小区改造、保障性住房建设、"平急两用"基础设施等民生领域倾斜。特别是创新性提出"里子工程"建设计划，系统推进地下综合管廊、防洪排涝设施、应急避难场所等隐蔽性工程建设，用"看不见的功夫"打造"看得见的品质"。

郑备强调，新型城镇化是扩大内需的战略支点。数据表明，每1个百分点的城镇化率提升，可释放2000亿元消费潜力和万亿级投资需求。当新市民在城市"留得下、过得好"，其消费升级将呈现"乘数效应"——不仅基础消费扩容，更将带动教育、医疗、文化等服务消费提质。在投资端，城镇化推进既催生市政设施、公共服务等传统投资，又孕育智慧城市、绿色建筑等新增长点，形成拉动经济的"双引擎"。

提升潜力地区城镇化水平

培育发展一批现代化都市圈

我国地域广阔，不同地区城镇化发展水平差异比较大。为推动城镇化率低且人口规模大的地区加快工业化城镇化协同发展，《计划》提出实施潜力地区城镇化水平提升行动。

“这些地区大多位于中西部，是农业转移人口的主要来源地，目前尚处在工业化进程中，大多产业发展还不充分，县城承载能力较弱。通过统筹推进产业发展和县城建设，以新型工业化发展带动城镇化水平提升还有很大潜力。”郑备告诉记者，实施潜力地区城镇化水平提升行动将重点抓好四方面工作：

一是培育特色优势产业集群。引导潜力地区根据自身资源禀赋和产业基础，因地制宜发展特色优势产业，完善与发达地区产业对接协调合作机制，推动有市场、有效益的资源密集型产业和劳动密集型产业向潜力地区转移。

二是促进产业园区提级扩能。推动同质低效产业园区整合升级，集中资源建设高水平专业化产业园区，提升园区设施和服务标准化水平。三是强化产业发展人才支撑。加强职业院校、实训基地等建设，加快提升农业转移人口职业技能水平。四是增强城镇综合承载能力。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城产业发展、市政公用、公共服务等短板，满足农业转移人口到县城就业安家需要。

《计划》提出，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈。“这是加快转变超大特大城市发展方式、促进大中小城市和小城镇协调发展的重要抓手。”郑备说，实施现代化都市圈培育行动的重点是做好三方面工作：推动基础设施互联互通，构建便捷高效的通勤圈；推动产业功能协同协作，培育梯次配套的产业圈；推动公共服务共建共享，打造便利共享的生活圈。

深化户籍制度改革

更好促进农业转移人口进城落户

据权威统计数据显示，在2021年至2023年这三年间，我国城镇化进程取得突破性进展，累计超过4000万农业转移人口成功实现"市民化"转变。

在近日举行的新闻发布会上，公安部治安管理局局长仇保利向记者介绍，《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》实施以来，户籍制度改革持续向纵深推进，犹如春风化雨般惠及亿万民众。"目前，全国中小城市已基本实现落户'零门槛'，成都、东莞、合肥等大城市也纷纷打开城门，大幅放宽迁移限制，越来越多的农民兄弟正携家带口，满怀憧憬地走进城市安家落户。"仇保利形象地描述道。

展望未来五年，《计划》为深化户籍制度改革描绘了清晰的路线图：通过五年持续发力，将打通农业转移人口落户的"最后一公里"，构建起以常住地为核心的基本公共服务供给体系。仇保利进一步阐释具体实施路径：各地将立足实际，采取"量体裁衣"式的差异化政策，在坚持合法稳定就业或居住的基本前提下，全面推行以经常居住地登记户口的新制度。

具体而言，300万以下人口城市将实行"半年就业或居住"的宽松标准，严禁设置购房、纳税等"隐形门槛"；300万至500万人口城市要大幅降低居住年限要求；500万以上超大城市则要优化积分落户政策，有条件的可探索取消名额限制，让落户政策更具"温度"和"弹性"。

会上，各部门负责人纷纷亮出政策"组合拳"。财政部经济建设司司长符金陵表示，中央财政将发挥"四两拨千斤"的作用，构建起支持农业转移人口市民化、提升城镇承载力、促进产城融合发展的立体化政策体系，为新型城镇化注入强劲动力。

人力资源社会保障部农民工工作司司长尚建华强调，要织密就业服务"保障网"，通过拓宽就业渠道、强化技能培训、维护合法权益等举措，让近3亿农民工端稳就业"饭碗"。自然资源部空间规划局局长张兵指出，将创新国土空间治理模式，建立全域覆盖的规划管制体系，为城镇化高质量发展提供坚实空间支撑。

在提升城市韧性方面，住房城乡建设部新闻发言人王胜军表示，要坚持"科技赋能、制度创新"双轮驱动，运用系统思维构建城市安全防线，让城市既充满活力又安全可靠。各部门协同发力的生动局面，正推动着新型城镇化建设迈上新台阶。

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