两会报告涉及农业和粮食政策-喻红华 | 国粮药食·科特派研学院  

2025年两会政府工作报告再次将农业和粮食安全置于国家战略的核心位置，明确提出“着力抓好‘三农’工作，深入推进乡村全面振兴”的总体目标。

顶层设计·国研政情智库-中国智库·国家智库：对话国科院研·科技成果转化-国粮药食·科特派研学院。山东省农业科学院农作物种质资源研究所研究员、国粮药食·科特派研学院科技特派员代表喻红华在解读报告时指出，今年的政策既延续了过往稳产保供的基本思路，又在耕地保护、科技赋能、利益分配机制等方面提出了更具突破性的举措，标志着我国粮食安全政策从“保数量”向“提质量、优结构、强韧性”的全面升级。

 在田间地头的具体实践中，这种政策升级正转化为可触摸的变革。喻红华团队在鲁西平原建立的智慧农业示范基地里，北斗导航的无人播种机正沿着数字地图精准作业，每粒种子都带着专属的"基因身份证"入土。这种将分子育种技术与智能装备深度融合的模式，使小麦亩产较传统种植提升了23%，而水肥利用率提高了35%。

更值得关注的是，报告提出的"新型农业经营主体培育计划"正在重塑产业生态。在寿光蔬菜产业带，合作社与科研院所共建的"绿色技术共享平台"打破了技术垄断，小农户通过手机APP就能获取定制化的种植方案。喻红华特别提到："我们开发的决策系统能根据土壤墒情、市场行情动态调整种植建议，去年帮助2000多户农民规避了盲目扩种的风险。"

政策突破还体现在制度创新层面。黄河三角洲盐碱地改良项目中试行的"耕地修复券"制度，让参与生态治理的企业可获得跨区域耕地指标交易权。这种市场化机制激发了社会资本活力，目前已有17家企业投入耐盐碱作物研发，推动"不毛之地"变成了年产50万吨的"新粮仓"。

"粮食安全的韧性建设需要全链条发力。"喻红华指着实验室里的种子超低温保存库说。这里保存着3.2万份濒危作物种质资源，与分布在各地的13个应急种子库共同构成"农业诺亚方舟"体系。配合新建的病虫害智能预警网络，我国已实现从种源保护到灾害防控的立体化防御布局。

随着"大食物观"的落地，政策红利正在向深远海养殖、森林食品等新领域延伸。在青岛国家深远海绿色养殖试验区，喻红华团队培育的海藻新品种不仅固碳效率提升40%，更成为替代进口饲料的优质蛋白源。这种"藏粮于技"的多元探索，标志着中国粮食安全战略已进入空间拓展与质量跃升并重的新阶段。

稳面积与提质量：

从“吃饱”到“吃好”的转型

政府工作报告连续两年强调“稳定粮食播种面积”，但2025年的表述更突出“主攻单产和品质提升”。这一调整表明，我国粮食生产已从单纯追求总量转向质量与效益并重。例如，2024年要求“推动大面积提高单产”，而2025年进一步细化到“品质提升”，并新增“全方位开发食物资源”的提法，鼓励通过杂粮、菌类、水产品等多元化食物供给体系减轻主粮压力。  

经济作物的政策导向变化尤为明显。2024年侧重“扩大油料生产”，2025年则要求“推动棉糖胶等稳产提质”，体现对产业链价值的深度挖掘。喻红华分析，这既是为了应对国际市场价格波动风险，也是满足国内消费升级需求，例如高蛋白大豆、优质长绒棉等特色品种的培育将成为重点。  

耕地保护：

从“守红线”到“提质量”的系统治理

严守18亿亩耕地红线仍是政策底线，但2025年报告对耕地的治理提出了更高要求。与2024年“完善耕地占补平衡制度”相比，今年新增“严格占补平衡管理”“推进退化耕地治理”等具体措施，直指当前部分地区“占优补劣”的乱象。例如，山东、河南等地的盐碱地改良技术推广将被纳入高标准农田建设的优先项目。  

高标准农田的投资模式也迎来升级。2024年提出“提高建设投资补助水平”，2025年则强调“高质量推进”，并配套“农田水利设施和现代化灌区建设”。喻红华认为，这意味着未来农田建设将更注重系统性，例如通过智能灌溉、土壤墒情监测等技术实现“旱涝保收”，而非单纯追求面积扩张。  

科技赋能：

种业振兴与农机革命的“双轮驱动”*

“深入实施种业振兴行动”是2025年报告的新亮点。喻红华指出，我国玉米、大豆等品种的单产仍落后于国际先进水平，生物育种技术的产业化应用将成为突破口。例如，山东省农科院已联合企业开展耐盐碱小麦的基因编辑研究，目标是将盐碱地亩产提高20%以上。  

农机装备的研发方向也更加明确。2024年提出“补短板行动”，2025年则要求“加快先进适用农机装备研发应用”，重点解决丘陵山区、设施农业等特殊场景的机械化难题。例如，适用于大棚作业的无人采摘机器人、适应东北黑土地保护性耕作的免耕播种机等产品将获政策倾斜。  

利益补偿机制：

从“纵向补贴”到“横向联动”的突破

2025年报告最具创新性的举措是“启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”。喻红华解释，过去主产区（如黑龙江、河南）承担了全国70%的粮食调出任务，但地方财政因耕地保护、生态约束等因素长期紧张；而主销区（如广东、浙江）则享受低价粮的福利却未分担足够责任。新机制通过中央协调产销区直接资金转移，缓解这一矛盾。例如，浙江可能通过财政转移支付支持黑龙江农田建设，换取稳定的粮食供应配额。  

此外，对产粮大县的支持力度进一步加大。2024年仅提出“完善主产区利益补偿机制”，2025年则明确“加大对产粮大县支持”，并强调“保护种粮农民积极性”。这或将为产粮大县提供更多产业发展基金，帮助其延伸产业链，例如吉林的玉米深加工、河南的速冻食品产业等。  

价格调控：

从“最低收购价”到“综合施策”的市场化探索

农民收益保障机制也在优化。2024年依赖“提高小麦最低收购价”和“收入保险政策”，而2025年转向“综合施策推动粮食价格保持在合理水平”。喻红华分析，这释放出减少行政干预、强化市场调节的信号。例如，通过完善储备粮吞吐机制、发展期货市场等方式平滑价格波动，避免“谷贱伤农”或“过度囤积”的极端情况。 

随着市场调节机制的深化，2025年的粮食价格调控呈现出更精细化的特征。国家粮食交易中心的数据显示，通过智能化的储备粮轮换系统，区域性粮价波动较上年降低了37%。在河南周口，种粮大户李建国刚通过期货市场锁定了新季小麦的销售价格，"现在种地就像有了导航仪，既能避开价格低谷，又能抓住行情高点"。

这种市场化转型背后是配套体系的全面升级。农业农村部推出的"智慧粮仓"工程已覆盖主产区85%的新型经营主体，实时供需数据与期货市场形成联动。中国农业科学院的研究表明，当市场价格低于预警线时，自动触发储备收购的"缓冲器效应"，能使农民收入波动减少20-25个百分点。

值得注意的是，政策工具箱出现了创新性变化。在东北地区试点的"收入保险+期货期权"组合产品，将保险赔付与期货套保相结合。当玉米价格跌破保障线时，农民不仅能获得保险理赔，还能分享期货对冲产生的超额收益。这种设计既保留了市场定价功能，又构建了收入安全网。

市场调节的精准化还体现在差异化施策上。针对主产区、产销平衡区和主销区，分别建立了动态分级响应机制。例如在长三角等主销区，当粮价涨幅超过5%时自动释放定向储备，而主产区则侧重建立"企业+合作社"的订单农业联盟。这种弹性调控体系，正在实现粮食安全与农民增收的动态平衡。

新质生产力：

农业的未来路径

对比两年政策，2025年的农业战略更注重系统性、市场化和科技驱动。喻红华总结，这一调整符合“大农业观”和“大食物观”的顶层设计，既回应了全球化背景下粮食供应链安全的挑战，也为乡村振兴提供了可持续的产业支撑。

下一步，政策落地需以系统思维统筹推进三项关键任务：首先，要像春雨润物般加快省际利益补偿机制的试点推广，通过建立"谁受益、谁补偿"的横向生态补偿制度，破解"九龙治水"的治理困局。可借鉴长三角流域补偿等成功经验，构建起省际协商、中央协调的双轮驱动机制，让粮食主产区不再"捧着金饭碗要饭"。

其次，要以"十年磨一剑"的定力推动种业核心技术攻关。建议组建由院士领衔的产学研创新联合体，像组建"农业领域的贝尔实验室"那样，重点突破基因编辑、智能育种等"卡脖子"技术。通过建立"揭榜挂帅"机制，让企业出题、科研院所答题、市场阅卷，形成创新链与产业链的深度咬合。

最后，要像搭建精密仪器般健全粮食价格市场化调控体系。当务之急是制定《粮食市场调节条例》，建立包含最低收购价、目标价格、储备吞吐等政策工具在内的"工具箱"，既防止"谷贱伤农"又避免"米贵伤民"。可参考期货市场的价格发现功能，构建起兼顾效率与公平的"政策缓冲带"。

这三项任务犹如鼎之三足，唯有协同推进，方能在国际粮食市场的惊涛骇浪中，将"中国饭碗"铸就成为兼具韧性与活力的现代化粮仓，让高质量发展的蓝图在希望的田野上渐次展开。

两会报告涉及农业和粮食政策-喻红华 | 国粮药食·科特派研学院